2月24日，全国人民代表大会常务委员会发布《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》），提出“列入畜禽遗传资源目录的动物，属于家畜家禽，适用《中华人民共和国畜牧法》的规定”。据此，凡是没有列入畜禽遗传资源目录的陆生野生动物，一律禁止食用。畜禽遗传资源目录的重新制定引发了激烈的社会争议，已经成为《决定》能否落实以及未来《野生动物保护法》《畜牧法》等相关法律能否科学修改的关键问题。笔者认为，为了切实保障人民群众生命健康安全，还应当需要厘清两个问题：一是，如何判断哪些动物可以列入畜禽遗传资源目录？二是，列入畜禽遗传资源目录的是否都是可以商业利用的动物？

一、构建能否列入畜禽遗传资源目录的判断指标体系

2月24日，全国人大法工委在《决定》的解答中提出，可列入“畜禽遗传资源目录”的动物应该具备的条件是“养殖利用时间长、技术成熟、人民群众广泛接受、产值和从业人员具有一定规模”。这可称为经济技术上的判断指标。

但是，仅有经济技术上的判断指标必然会造成“野生动物”定义的灰色地带，还需要加入生态上的指标和疫病防治上的指标，即，符合前述经济标准的人工养殖野生动物是否已经发生显著的遗传变异而去除了野性，是否有利于野外种群的生存（生态指标），以及是否具备足以抵挡自然界中病毒变异风险的防疫规范体系（防疫指标）。构建包括经济技术指标、生态指标、防疫指标的指标体系，才能全面判断一类动物可否列入畜禽遗传资源目录。以梅花鹿为例，我国人工饲养梅花鹿已有200年历史，但基本生物学特征依然未变，野性十足，与野外种群之间没有明显差异，一般人难以区分。而且，因为包括盗猎、野外取种在内的各种原因，野生梅花鹿已经成为高度濒危的物种。这说明梅花鹿并不符合家畜的特性，将“人工驯养梅花鹿从野生动物保护名录中解除”只有经济价值，而无生态意义。而且，养鹿业迄今都因为客观原因未能建立起一套全链条完善的检疫规范体系，不利于公共卫生风险的防范。

表1 列入畜禽遗传资源目录可行性评估指标体系

一级指标	二级指标
经济技术指标	①人工养殖利用时间长；②技术成熟；③人民群众已广泛接受；④形成具有一定规模的产值和从业人员
生态指标	①发生了显著的遗传变异；②人工种群可以自我维持，不需要从野外补充种源；③杜绝盗猎和盗猎洗白的可能性（执法因素，包括执法成本和执法效率）
防疫指标	①养殖场防疫条件符合法律要求；②具备产地检验规程；③具备屠宰检疫规程（适用于经屠宰环节而利用的动物）；④人畜共患病研究充分且风险可控

 

二、以是否可商业利用为标准将畜禽再分类

列入畜禽遗传资源目录的动物不一定都是可食用及其他商业利用的。以犬、猫为例。

（一）猫未被列入畜禽遗传资源目录，部分犬被列入

2006年原农业部查阅了大量的字典、词典、文献资料以及国外相关立法规定，在《中国畜禽遗传资源目录》（送审稿）中将畜禽遗传资源目录的范围概括为：畜禽遗传资源包括在人工饲养条件下能正常繁殖的，以生产肉、蛋、奶、皮、纤维、药材等产品及用于使役、运动、伴侣等的畜禽（含其纯种及杂交后代）。可见，畜禽遗传资源中的畜禽按功用分为两大类：可食用和不可食用（比如用于使役、伴侣）。2008年原农业部发布《中国畜禽遗传资源目录》，猫不在目录内，被收录的犬都是地方名犬种和引入品种，一般田园犬未被收录。这就产生了一个问题，未被收录的猫类和犬类是野生动物吗？

2011年农业部印发关于《全国畜禽遗传资源保护和利用“十二五”规划》的通知，提到畜禽遗传资源保护是一项公益性事业，包括肉用的畜禽品种、具有保健功能和药膳作用的畜禽产品和丰富人民精神生活的观赏、竞技类畜禽品种。今年2月27日，国务院联防联控机制召开新闻发布会。农业农村部表示，畜禽遗传资源目录里所指的畜禽主要是指人类为满足肉、蛋、乳、毛皮等需要，经过长期劳动驯化的各种动物。其和野生动物有很大区别，主要有四点：一是经过长期人工饲养，并在生产中广泛地应用；二是其表型和野生动物发生了本质变化，有稳定的人工选择经济性状；三是已经形成稳定的疫病防控体系；四是符合国际的惯例。对照看来，犬虽然在畜禽遗传资源目录内，但不符合以上四点，是国际公认的不可食用的动物。特别是，犬类不适合群养，技术难度和饲养成本非常之高。农业部、中国肉类协会、相关农业专家和一些动物保护组织都做过调查和论证，国内几乎没有肉狗养殖场，并未在生产中广泛地应用。

因此，在《决定》出台后，需要回答犬和猫到底是野生动物还是家畜的问题。如果定位为野生动物，当然不可食用。但是，从长久以来犬、猫与人之间形成的亲密关系来看，应当将其纳入家畜。

（二）犬、猫不可食用，否则危及公共卫生和食品安全

在动物防疫法上，伴侣动物只有产地检疫规程，没有屠宰检疫规程，这与其他食用性家畜不一样。国务院食品安全办《关于犬类屠宰许可和监管问题的复函》（食安办函〔2015〕25号）明确给出了国家不能制定犬类屠宰规程的理由：目前世界动物卫生组织和绝大多数国家均没有犬类屠宰检疫的相关规定或要求；我国尚无明确的肉用犬品种，市场上销售的犬以个人散养为主，来源复杂，且存在不法分子毒盗犬类现象，食用狗肉存在较大潜在风险；犬类屠宰和食用狗肉涉及动物福利等问题，国际国内广泛关注，一旦处理不当，将会产生负面效应。故而，犬、猫不属于原食品药品监管总局发布的《关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》中“农业部尚未出台检疫规程，无法出具检疫证明的除外”的范围。犬、猫屠宰检疫规程不是“尚未出台”，而是不可能制定。而且，既然国内尚无明确的肉用犬品种，食用狗肉有风险，那么许可“以食用为目的的养殖并屠宰犬类”显然是不符合《动物防疫法》《食品安全法》“维护公共卫生安全”“保证食品安全”的立法宗旨，破坏防疫秩序。

在犬、猫的处理问题上，《深圳市市场监管局关于狗肉安全监管的处理意见》（深市监食[2014]8号）认为:“国家尚未出台猫、狗屠宰检疫规程以及动物卫生监督机构对屠宰后的猫、狗肉不签发《动物检疫合格证明》，不能成为猫、肉等肉类无须检疫的依据。因此，在国家法律法规对此已有明确规定的情况下，应当依法履行职责。”但是，大多数地方执法者均将猫狗肉作为可食用的肉类予以监管。执法部门首先以“未制定屠宰检疫检验规程”为由认为猫狗肉无需经过屠宰检疫；其次以“国家未明文规定吃狗肉”为由颁发经营许可证，将“未禁止食用”等同于“未禁止销售”，混淆消费行为和经营行为，混同“法无禁止即可为”的民法原则与“法无授权不可为”的行政法原则。在“食品原料”的定位下，数十年来国内形成一条巨大的偷盗毒杀猫狗肉产业链。无论是有证还是无证，各地销售食用的狗肉和猫肉基本上为偷盗毒杀而来，不仅没有屠宰检疫，连原农业部一犬一证、一猫一证的产地检疫要求都没有达到，因此而发生的人身伤亡、食品安全事件层出不穷。

三、以防疫为标准对动物进行精准分类

《决定》出台后，人工饲养的野生动物能否归于家畜家禽，犬、猫是应当被归于禁食的野生动物还是可食用的家畜？《决定》中非黑即白的划分是以动物的生存环境为标准的，对实验动物、伴侣动物来说不合适。我们也不至于说，为了满足这种划分，强行将实验动物和犬、猫等都纳入畜禽遗传资源目录，制定屠宰检疫规程，使之成为可食用的动物。

为了解决这个难题，建议在《决定》的以生存环境为标准的笼统的两分法（禁食的野生动物、模糊定位的家畜家禽）之上，以防疫为标准的，将动物精确划分为可商业利用的动物（农场经济动物）、不可商业利用的动物（野生动物、伴侣动物、实验动物）两大类。

在立法技术上，（1）建议在后续的《野生动物保护法》的修改中，全面禁止野生动物商业性人工养殖，包括药用、皮毛用等，杜绝变相食用的制度性风险；（2）修改《畜牧法》，规定人工饲养的家畜家禽必须同时符合经济技术标准、生态标准和防疫标准。根据不同的防疫标准，将家畜家禽分为可食用、利用（具备屠宰检疫规程）和不可食用、利用（不宜制定屠宰检疫规程）两类；（3）建议修订《实验动物管理条例》，上升为《实验动物保护和管理法》，增加禁止出售、食用实验动物活体、死体或其制品的相关规定；（4）建议制定《伴侣动物保护和管理法》，人道保护以彰显现代文明，严格管理以预防疫病风险。

在新冠病毒疫情防控期间，及至相关法律修改之前，建议各省级人大常委会参考深圳市的做法，在随后出台或修改的下位禁食决定中，将伴侣动物和实验动物单列，可具体表述为：

禁止食用实验动物和伴侣动物（犬、猫）及其制品。

列入畜禽遗传资源目录的可食用家畜家禽，其养殖、检疫以及食用等，依照有关法律法规执行。

 

 

 建议人：浙江理工大学法政学院钱叶芳

 2020年4月9日