浙江省内各级地方政府打狗行为一直备受诟病,严重影响浙江省形象。特别是，2018年11月，一则关于杭州余杭区“驱赶未拴绳狗反被狗主人殴打致骨折”的新闻引发了一场舆论风波。杭州市城管委随即开展为期一个半月的“文明养犬”集中整治活动。这使得继不文明养犬之后，杭州市不文明执法也引发了舆论风波。这说明在现代社会,犬和猫这类伴侣动物问题已经不再是小问题,是需要严肃对待的问题。不文明养犬和不文明执法是十数年省内各市县区不文明的动物立法实施的结果。

一、亟待矫正的两个观念

（一）文明城市就是城市内不得有无主犬和流浪犬

一直以来，各地为了创建文明城市，每年都要对犬类进行几次集中整治，特别是在文明城市检查评比的时候。整治的手段主要是入户打狗、当街打狗，给全社会树立了暴力对待伴侣动物的风向标。最新的极端例子是，在临安区龙岗镇一个村子里，执法人员开着执法车，入户抓村民自家养的宠物狗。抓狗的理由是迎接检查，领导路过听到狗叫要扣分。必须要认识到，文明城市不意味着无犬，也不仅是文明养犬，更多地意味着文明对待伴侣动物。

（二）小猫小狗立法不重要

伴侣动物法迟迟未立，原因在于猫狗保护的重要性认识尚未普及。动物保护的共识和国民素质的普遍提高不是自然形成的，是立法引导文明的结果，世界各国民众动保意识的形成得益于200多年的动物保护立法史。在我国31个省、自治区、直辖市的犬类立法中，只有浙江省和广西壮族自治区延续了已经废止的80年代的捕杀野犬的规定，所以玉林狗肉节恶名远扬，浙江省内政府打狗行为经常引发舆论风波，出现金华狗肉节、萧山楼塔狗肉一条街、安吉等多地菜市场活杀犬只等等现象，这是立法对文化的负面导向。试图以“限制”、“管理”、“捕杀”防狂犬、促文明，必然适得其反，才会出现狂犬病疫苗在人体上滥用、社会各界包括法律界罔顾公共安全而热捧投毒杀狗行为、巨大的黑色猫狗肉产业链危及食品安全之类的荒诞,《杭州市限制养犬规定》亟待废止（见附件1）。

二、出台省级伴侣动物保护和管理法的必要性

（一）浙江省的新使命是“走在前列要谋新篇”

《浙江省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》要求,我省必须肩负起“干在实处永无止境，走在前列要谋新篇”的新使命。目前在省内，不文明养犬、虐待和遗弃猫狗、私自繁殖和买卖、动物医院虚高收费、粗暴执法等现象非常严重，加剧社会分裂（见附件2），现行立法无法遏制。以杭州为例，2017年杭州市第十二次党代会提出了“建设独特韵味别样精彩世界名城”的奋斗目标。美中不足的是，在迈向世界名城的各项规划里，缺少关于动物保护和管理方面的科学措施。“一个伟大的城市，必定和动物是和谐相处的”，杭州在建设世界名城的道路上，营造人与动物和谐相处的画面是必经之路。另外，京东与南方财经全媒体集团发布的《2017宠物消费趋势报告》显示，杭州的宠物医院和宠物店占比为3.1%，全国排第五；2018年淘宝发布的宠物消费指数显示,杭州的宠物消费热度仅次于上海和北京。这些数据的稳步增长及对杭州GDP的贡献证明杭州已经形成了庞大的宠物经济。

（二）省内养犬立法最落后状态需要改变

北京市(2003)、杭州市 (2004年修订)、南京市 (2007)、厦门经济特区(2007)、辽宁省 (2014)、上海市 (2017年修订)、西安市 (2017年修订)、深圳市(2018年修订)等八个有典型性和可比性的地方专门性养犬法规，抽取立法宗旨和基本原则、养犬区域限制、品种限制、数量限制、遛犬时间限制、管理费、身份登记、遗弃虐待禁止、屠宰限制、养殖销售限制、流浪动物处理、无证犬处理、社会治理模式等13个制度要素进行比较。比较结果是，《杭州市限制养犬规定》集最严苛规则于一身，“捕杀”、“宰杀”字眼通贯全篇（见附件3），而其他市县多以杭州为蓝本，立法宗旨、原则和具体规定基本一致（附件4）。这样落后的、充满暴戾之气的动物立法，即不能让执法者文明执法，也不能引导文明养犬。这是近年来，尤其是2018年来杭州市和其他地市不文明养犬和不文明执法事件频出的根本原因。各地地方法规让执法者背负骂名，让养犬者心痛，让不养犬者也备受困扰。因为有合法打狗的依据，省内各市县区都有打狗队，浙江不仅不文明养犬行为闻名全国，政府打狗行为也闻名全国，甚至远播海外。

（三）省内各地关于捕杀野犬的规定违背上位法

《杭州市限制养犬规定》和省内其他地级市立法大多规定捕杀野犬。该条所依据的是1991年颁布实施的《传染病防治法实施办法》。根据该办法第二十九条，公安部门和乡（镇）政府负责捕杀狂犬、野犬。此处“野犬”的概念来自于1980年《家犬管理条例》，而该条例于1998年失效。而且，《传染病防治法》、《动物防疫法》中没有捕杀野犬的要求，《传染病防治法实施办法》与上位法相冲突（见附件5），不应当成为省内养犬立法的依据，需要统一清理。

（四）伴侣动物因其特殊性需要更多的法律保护

伴侣动物是从物种的意义上提出的。不论品种,不管是否流浪,也不管是融入生活还是融入工作，只要是猫是狗，就是人类伴侣动物。国际爱护动物基金会认为，猫和狗经过漫长的进化演变，已经脱离了自然界的生物链，不再存在于生态平衡之中，是适合人类家庭的动物。动物法律保护基金的结论是，伴侣动物是那些分享我们的家园和生命的动物,享有比其他动物更多的法律保护，给予绝育、防疫、收容、领养、安乐死等人道待遇，禁止遗弃和虐待，甚至禁止食用。我国港、澳、台地区，越南、泰国、马来西亚等周边国家均出台了有关禁止食用猫狗的法令。日本人不杀狗不吃狗肉，韩国法院也判决以食用为目的屠宰犬类违法。其他国家亦然，比如美国国会2018年通过了一项禁食猫狗肉的法令，俄罗斯总统普京2018年签署了“负责任对待动物”法令，禁止杀害街头的流浪猫和流浪狗。（见附件10）。

（五）浙江省应当跟上伴侣动物保护的世界潮流

世界动物保护立法史已有200余年。国外的立法通例是，动物保护一般法里规定了一般保护规则，同时由分类立法进行特别调整。例如，日本1973年颁布《动物保护和管理法》及具体的《狗、猫饲养及保管基准》，对狗猫等动物的饲养、买卖、卫生、预防接种、看管以及繁殖等各个方面作出了比较严格、细致的规定。再如，我国香港地区同时有《防止残酷虐待动物条例》和《猫狗条例》。我国大陆尚未出台动物保护一般法，故而需要在伴侣动物立法中融入“管理”和“保护”的双重内容。伴侣动物保护地方立法先行也成为必要，因为猫、犬与当地居民的生活工作密切相关，属于地方事务。

三、出台省级伴侣动物保护和管理法的可行性

（一）宪法精神和十九大报告精神

《宪法》第二十四条要求，国家通过普及道德教育和法制教育，加强社会主义精神文明的建设。而十九大报告也认为，社会文明水平尚需提高。

（二）全国人大法工委肯定对伴侣动物保护地方立法的必要性

在2018年两会期间，全国人大法工委确认对伴侣动物的法律调整不够，并且认为任何遗弃、虐待动物的行为都应当为社会所不齿，都应当被视为是丧失公德的行为。十三届全国人大常委会第六次会议关于制定防止虐待动物法的议案审议结果报告也指出，对于当前反映突出的动物保护问题，建议在相关法律法规修订时一并考虑，待立法条件成熟时，再推动专门的动物保护立法。这需要地方立法先行。

（三）农业部明确了保护伴侣动物的理念

2018年10月农业部在《关于政协十三届全国委员会第一次会议第4499号（农业水利类356号）提案的答复》中表示将积极配合相关部门加强动物保护法律政策宣传，共同营造爱护动物、保护动物的社会氛围，并且提到，保护伴侣动物方面，公安部积极做好城市养犬管理工作，认真开展养犬登记，加强犬类留检收容场所的升级改造、扩建修缮，做好对流浪犬收容工作。

（四）理论研究、立法技术和信息科学技术上的可行性

国内动物立法理论研究已经达到一定的水平（见附件10、附件11），国外有成熟、先进的立法技术可以借鉴。国内除香港、澳门和台湾制定了成熟的动物保护法外，现有北京、重庆、广东、广西、辽宁、上海、天津7个省份出台并继续实施省级专门性养犬管理法规，有值得借鉴之处。而且，植入芯片、建设信息共享平台等信息技术完全没有问题。

（五）民意和舆论可行性

在杭州已经进行的问卷调研和分布在下城区、上城区、下沙高教园区和萧山区的7个社区座谈中，受访对象对猫和犬进行立法保护和管理达成了最大共识（见附件7和附件9）。越来越多的媒体在为动物的保护和福利发声（见附件10、附件11）。立法部门所要依据的民意，是自私冷漠野蛮的民意，还是文明进步善良的民意，考验的是有没有引领文明、塑造国民素质的立法意识（见附件12）。

四、具体建议

基于以上理由，建议将制定《浙江伴侣动物保护和管理条例》（草案见附件8）列入2019年立法计划，开国内动物保护和管理地方立法之先河，引领杭州和其他地级市的养犬立法（见附件1），完成“走在前列要谋新篇”的新使命。主要建议如下：

（一）立法名称与内容宜匹配

大陆各省份的养犬立法名称从“限制”演化到“管理”，最新的趋势是从立法原则到具体制度皆融入了“保护”意蕴，比如禁止任何人虐待犬只、人道对待流浪动物等，已经超越了“养犬管理”的边界，故名称与内容宜匹配。

（二）将保护和管理对象定位为伴侣动物（猫和犬）

为预防对猫的遗弃、虐待和捕杀，将猫的保护和管理纳入进来。立法宗旨为：推动社会主义精神文明建设，人道对待伴侣动物，维护善良风俗、公共安全和市容环境。立法理念为:管理和保护并重，在管理中保护，在保护中管理。

（三）在地方立法权限内，严惩不文明养犬行为

具体要求办证文明饲养，妥当照顾，履行治疗、防疫、绝育义务。但政府需要同时提供植入电子芯片、走失招领平台等配套服务。在限制遛犬场所的同时，解除对遛犬时间的限制，但严禁扰民。

（四）放松对准养犬类品种的限制

浙江省只准养小型观赏犬的规定已经远远落后于社会发展，大多数的犬只无法办证，导致严重的不文明养犬和随意遗弃现象。特别是，中华田园犬作为国犬，并非公认的烈性犬，温顺、忠诚，应当纳入准养目录。

（五）从源头上控制流浪动物的产生

这包括，在地方立法权限内，严格规范猫、犬繁殖经营，严禁私自繁殖和买卖；对虐待和遗弃猫、犬的行为予以最严厉的惩戒。

（六）切实履行防疫义务

狂犬病100%可预防，世界上很多国家和地区都已经消灭了狂犬病。实际上，卫生部在2009年发布的《中国狂犬病防治现状》中已经认识到，通过灭犬等措施只能使狂犬病疫情得到暂时的一定程度的控制，我国缺乏狂犬病防治长效机制。这要求,必须一方面严格执行养犬猫许可证和防疫制度，另一方面对流浪犬不再直接捕杀，而是主要通过TNR项目、收容项目、领养项目等进行疫苗普及和人道对待。

（七）禁止偷盗、毒杀、诱捕、收购、贩运、屠宰和销售家养或流浪犬猫进行非法猫狗肉交易

禁止非法猫狗肉交易，旨在保护伴侣动物所有人的财产安全，保障人身安全、公共安全和食品安全，维护善良风俗。

（八）对于流浪动物，政府与民间合作共治，鼓励社区自治

鼓励和补助民间救助事业和行为，要求村委会、居委会、街道和高校等社区或组织履行配合救助和管理伴侣动物的义务。

 

                                                                            建议人：钱叶芳

                                                                           2019年10月15日