《中华人民共和国野生动物保护法(修订草案)》（以下简称《修订草案》）贯彻了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》）的精神，在防范公共卫生风险、扩大保护范围、加大野生动物犯罪处罚力度等方面都有实质进步，但修订草案依然存在许多严重问题。主要修改建议如下：

一、建议修改第十五条第二款，增加一款为第三款

第二款具体表述为：

禁止以野生动物收容救护为名人工繁育、买卖野生动物及其制品。

理由：

野生动物收容救护机构存在的一个问题是，行政许可是“野生动物驯养繁殖许可证”或“野生动物人工繁育许可证”，各级野生动物主管部门所属的中心名称中，也往往带有“繁育”二字。野生动物收容救护的目的是把康复的动物放归野外，如果留下繁育，并且繁殖出更多不能放归野外的动物，收容救护就失去了存在的意义，变成了另外一种形式的动物园或繁育机构，而被救助的野生动物也很可能沦为牟利的工具。建议给具备条件的野生动物收容救护机构颁发“野生动物收容救护许可证”，禁止除科学研究、物种保育目的以外的其他人工繁育和商业利用活动。

 第三款具体表述为：

国家支持民间野生动物收容救护组织的发展。民间野生动物收容救护活动需要收容救护用地的，可以依法申请使用国有划拨土地或者农村集体建设用地。各级人民政府野生动物保护主管部门可以依法通过购买服务等方式，支持符合条件的民间野生动物收容救护组织提供收容救护服务。

理由：

与《慈善法》相衔接。虽然《野生动物保护法》及《野生动物收容救护管理办法》规定了野生动物保护主管部门的收容救护职责，但主管部门的收容救助工作仅能满足部分野生动物收容救护工作的需要，并且缺乏行业竞争意识。。而同时，民间自发的野生动物收容救护工作举步维艰，主管部门基于种种原因不愿意承担主管部门的责任，故而民间志愿者难以在民政部门登记，难以获得合法的社会服务机构的资质。作为《慈善法》鼓励的慈善活动，民间野生动物收容救助机构或个人的参与可以有效弥补各级野生保护主管部门所属野生动物收容救护中心在能力、理念、经费、经验和技术上的不足，应当依法予以鼓励，有助于落实《野生动物保护法》的立法宗旨。

 

二、建议在法律责任中增加与第二十七条第一款关于“不得虐待野生动物”规定相对应的法律责任

具体表述为：

违反本法第二十七条第一款规定,在野生动物人工繁育过程中虐待野生动物的，由野生动物主管部门责令改正，处五百元以上一万元以下罚款；拒不改正的，终身禁止从事野生动物人工繁育活动。

理由： 

这是上次野生动物保护法修订的一个亮点，但如果没有惩罚措施，这一规定就会成为一纸空文。全国人大常委会以及农业部等相关部委近年来也一再表示，反对虐待动物，保护动物，是社会文明进步的重要标志。农办议〔2020〕112号中，农业部答复认为，目前多数虐杀动物的行为基本可以通过完善现有法律法规来解决，没有必要专门制定一部《反虐待动物法》。那么，如何完善现有法律法规？农业部提到，《畜牧法》《野生动物保护法》《实验动物管理条例》等多部法律法规对动物保护都作了明确规定，并且相关法律法规也在不断调整、修订，逐步加大保护力度。那么，在《野生动物保护法》修订之际，改变倡导性的条款，增加虐待野生动物的法律责任，才能表明国家在朝着反对虐待动物方面迈出了实质性的一步。

 

三、建议将第六条第二款和第三十条第二款合并为单独一条，可为第七条

具体表述为：

禁止违法猎捕、养殖、运输、交易野生动物。

禁止违法食用野生动物。

因科学研究、物种保育、教育展示等公益目的需要对野生动物进行非食用性利用的,应当按照国家规定实行实行严格审批和检疫检验。

禁止将国家重点保护野生动物及其制品作为商品经营和利用。其他野生动物及其制品作为药品经营和利用的,应当遵守有关药品管理的法律法规。

理由：

（1）集中体现《决定》的核心规定和精神；

（2）现行条文设计显得分散、逻辑不清、意图不明。在总则中原则规定对野生动物的利用方向，有利于对第三章中有关捕猎和人工繁育的规则提供清晰的原则指导。在全面禁止食用野生动物的精神下，对野生动物的利用只有非食用性利用，即，只有在科研、药用、展示等特殊情况需要的情形下，才允许利用野生动物。同时，对国家重点保护的野生动物，必须排除在“药用”范围内，这是对以往教训的总结，为拯救珍贵、濒危野生动物所必须。

对野生动物近三十余年的大规模的商业化利用并没有像当初立法者所愿望的那样达到保护野外种群的目的（即所谓“以养代保”），食用利用和非食用利用的野生动物都出现了野外种群数量的急剧下降。例如，作为国家重点保护野生药材物种，长白山地区野外黑熊和棕熊的种群数量从80年代初到2010年底，分别下降了93% 和38%多。据第3次全国中药资源普查，药用动物有1581种，许多需要依靠野生捕获，能养殖的养殖成本亦较高。国人迷信“动物入药”，而且更加迷信野生动物的药效，随着消费能力的提高，国内药用动物物种陆续濒危，国外野生动物也遭到大规模盗猎和走私。例如，2016年英国保育团体“狮子救援”指出，越南野生老虎数量可能只剩下约30只，却因为华人对“动物入药”的迷信而持续减少，人类命运共同体遭受威胁。

故此，应该禁止动物入药，本次修法可以先从禁止国家重点保护野生动物入药开始。

 

四、废除第二十九条第一款、第二款，禁止国家重点保护野生动物的商业利用

理由：

与第二十六条相冲突。第二十六条规定，国家支持有关科学研究机构因物种保护目的人工繁育国家重点保护野生动物。将国家重点保护的野生动物人工繁育限定在“物种保护目的”是《野生动物法》立法目的的要求。第二十九条在“国家重点保护野生动物名录”之外，设计了一个“人工繁育国家重点保护野生动物名录”，将其名之为“人工种群”，实行与“野外种群”不同的管理措施，凭专用标识出售和利用。照此规定，很显然，“人工种群”繁育的目的不是“物种保护”，而是商业性利用。

建议废除第二十九条第一款、第二款，废除“人工繁育国家重点保护野生动物名录”。如果不能全面禁止商业性野生动物人工繁殖，至少应当将对国家重点保护野生动物的利用限制在科学研究、教育展示、物种保育等公益范围内。

 

五、修改第二十九条第三款，突出野生动物转为畜禽的生态指标

建议将第二十九条第三款修改为：

对经过人类长期饲养,其表型、基因和行为都发生了遗传变异，具有稳定人工选择经济性状,人工繁育技术成熟,已经形成疫病防控体系的陆生野生动物人工繁育种群,经国务院农业农村主管部门会同国务院有关部门科学论证和评估,可以依照有关规定列入《国家畜禽遗传资源目录》。

理由：

野生动物和家养动物之间的确存在一些过渡状态，但一般认为，只有表型、基因和行为都出现了了显著差异，才可以被称作“驯化”。人类目前饲养的绝大多数野生动物都难以做到。除了上述标准，从公共卫生安全的角度，这些动物是否具备完备的防疫要求也是评估的一个非常重要的方面。今年5月份出台的《国家畜禽遗传资源目录》不是将原有纳入的人工繁育野生动物（所谓特种畜禽）移除，反而增加了特种畜禽的种类，这有采用扩大特种畜禽范围的方法应对《决定》全面禁食野生动物之嫌。特别是，在世界范围内，野生动物人工繁育已成夕阳产业。其中，毛皮产业是生态和公共健康的重大隐患，禁止皮毛养殖或交易的国家和地区越来越多。在席卷全球的新冠疫情中，世界各国的毛皮动物感染严重，加快了毛皮养殖业终结的历史，零皮草时代已经来临。在人类对野生动物的检疫技术难以把握的历史条件下，《野生动物保护法》《畜牧法》等法律的修改应当具有前瞻性和果敢性，禁止将尚未发生遗传变异的野生动物纳入家养动物范围。

 

六、理顺“人工繁育的野生动物”“非食用性利用的野生动物”与“特种畜禽”之间的关系

“人工繁育的野生动物”作为“人工种群”，其与“野外种群”不同的管理措施与对“特种畜禽”的管理措施有什么区别？依据《决定》，因科研、药用、展示等特殊情况，需要对野生动物进行非食用性利用的，应当按照国家有关规定实行严格审批和检疫检验。根据《修订草案》第二十九条第一款，野生动物可人工繁育的前提条件便是“人工繁育技术成熟稳定”。根据《修订草案》第二十九条第三款，“经过驯化,具有稳定人工选择经济性状，人工繁育技术成熟,已经形成疫病防控体系的陆生野生动物人工繁育种群”可以转入“畜禽目录”。根据《修订草案》第三十条，利用野生动物及其制品的,应当以人工繁育种群为主，因科研、药用、展示等特殊情况,需要对野生动物进行非食用性利用的,应当按照国家规定实行审批。特别注意，《决定》所要求的“检疫检验”没有出现在此次修订稿中。

综合以上条文，这是否意味着，《野生动物保护法》上的野生动物在人工繁育和商业利用的过程中，不需要进行检疫检疫，等经过探索形成疫病防控体系之后转为《畜牧法》上的畜禽，从而形成“野生种群”、“不需要检疫检验的人工种群”、“需要检疫检验的特种畜禽”并存的格局？若如此，《野生动物保护法》的立法宗旨便难以实现。建议厘清逻辑，正本清源，为立法目的计，在野生动物和家养动物二元框架内，将野生动物的“人工繁育”还原为为物种保护目的而繁育；将非食用性利用的野生动物“人工养殖”的条件设定为“发生了显著的遗传变异，具有稳定人工选择经济性状,人工繁育技术成熟,已经形成疫病防控体系”，纳入家养动物中的“特种畜禽”。

另外，建议删除第二十五条和第二十八条中的“展演”字样，与《关于进一步加强动物园管理的意见》（2010）相衔接，禁止动物表演。

综上，在生态文明新时代，在世界性疫情背景下，《野生动物保护法》的修改应当更加科学，更加成熟。再也不能以人的公共卫生安全、生物多样性和动物血泪换取经济利益。

 

 

浙江理工大学法政学院教授、动物法研究所负责人钱叶芳

2020年10月27日