2008年通过，2017年最新修订的《吉林省畜禽屠宰管理条例》（以下简称《吉林条例》）第三条创造性地提出“食用犬”概念，将犬类纳入准予屠宰和食用的范围，并相应出台了《吉林省食用犬屠宰动物卫生检验规范》（以下简称《吉林犬类屠宰规范》）。建议人认为，《吉林条例》违反了国家有关法律的规定和食品安全的内在要求。理由如下：

 

   一、动物防疫和食品安全的相关法律对食用动物提出了基本要求

 

第一，《畜牧法》并未规定所有畜禽皆可屠宰食用。《畜牧法》所称畜禽，是指列入畜禽遗传资源目录的畜禽，犬类被列入其中。《畜牧法》的适用范围是“在中华人民共和国境内从事畜禽的遗传资源保护利用、繁育、饲养、经营、运输等活动”，其中之经营行为，在整部法中并未赋予必然包含“屠宰”之意。在“畜禽交易与运输”一章中，仅仅规范畜禽交易市场的建设和畜禽批发市场选址，要求进行交易的畜禽必须符合国家技术规范的强制性要求，国务院畜牧兽医行政主管部门规定应当加施标识而没有标识的畜禽，不得销售和收购（第五十至五十二条）。从条文的字面解释来看，所谓畜禽遗传资源之“保护利用”可以是用于维持人们的身体机能（食用），也可以是用于满足人们的精神需要（陪伴）或工作辅助；所谓“交易”可以是从活体到肉品的交易，也可以仅仅是活体的交易。

第二，《动物防疫法》确立了食用动物强制检疫制度。《动物防疫法》第三条规定，本法所称动物，是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物。犬类属于家畜。根据该法第二十五条，禁止屠宰依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的以及其他不符合国务院兽医主管部门有关动物防疫规定的动物。根据《生猪屠宰管理条例》第九条、第十条和第二十三条，实行定点屠宰的生猪及其他动物必须进行全程检疫检疫。屠宰检疫是动物性食品销售的必经环节。而实际上，与猫一样，国家只有《犬产地检疫规程》而没有《犬屠宰检疫规程》。这说明，犬猫的交易仅仅限于活体交易，用于满足人们的精神需要（陪伴）或工作辅助。

第三，《食品安全法》明确将犬类排除在食用动物范围之外。根据《食品安全法》第三十四条，禁止生产经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品。该条在适用有两种不同的解释：（1）食用动物均须经过屠宰检疫，犬类没有屠宰检疫的法律要求，不是食用动物；（2）犬类没有屠宰检疫规定，作为食品无须检疫。这里涉及到法律解释的方法，需要采用体系解释方法和目的解释方法来进一步揭示出条文的真实含义。《动物防疫法》规定动物在屠宰、经营等环节都必须进行检验检疫，并没有就犬、猫类做出例外规定。如果犬类的屠宰、经营无须进行检疫检疫，如果保证食品安全和公共卫生安全？只有一种解释，犬类不是食品。在探寻可能文义的过程中，也有必要直接运用目的解释。《食品安全法》第一条规定，为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。可见，对该法条文的所有解释都必须围绕“食品安全”之目的来进行。为食品安全之目的，必须将缺少屠宰检疫规程的犬类排除在食用动物的范围之外。

概言之，现行有关食品安全和公共卫生安全的法律明确了食用动物在屠宰过程中必须全程检疫检验，而犬类不符合这个基本的法律要求。

 

二、《吉林条例》关于食用犬的规定违反了《生猪屠宰管理条例》

 

国务院迄今仅出台了《生猪屠宰管理条例》（1997，以下简称《生猪条例》），《吉林条例》显然是参照其第三十二条而提出“食用犬”概念。该条规定，省、自治区、直辖市人民政府确定实行定点屠宰的其他动物的屠宰管理办法，由省、自治区、直辖市根据本地区的实际情况，参照本条例制定。该条在适用中被错误解释，特别是《国务院食品安全办关于犬类屠宰许可和监管问题的复函》[食安办函（2015）25号]也引用该条，认为犬类屠宰许可应按照该条规定执行。这背离了法律解释的体系方法论。

在第三十二条之前，《生猪条例》第九条规定，生猪屠宰的检疫及其监督，依照动物防疫法和国务院的有关规定执行；生猪屠宰的卫生检验及其监督，依照食品安全法的规定执行。第十条规定，生猪定点屠宰厂（场）屠宰的生猪，应当依法经动物卫生监督机构检疫合格，并附有检疫证明。也就是说，可以参照《生猪屠宰管理条例》实行定点屠宰的其他动物也必须是在屠宰时同步检疫检验的动物,而不是生猪之外的所有动物。一般省份均正确参照第二十三条制定了地方条例。例如，《辽宁省畜禽屠宰管理条例》适用于“本省行政区域内人工饲养的猪、牛、羊、鸡的屠宰及其监督管理”。为弥补缺乏犬类屠宰检疫规程的空缺，吉林省同步出台了《吉林犬类屠宰规范》。然而，《动物检疫管理办法》第4条指出，动物检疫的范围、对象和规程由农业部制定，调整并公布。农业部在农公开(医)[2015]1号信息公开申请答复书中，明确答复“未发布过授权地方畜牧兽医部门制定‘犬屠宰检疫规程’的相关文件”。吉林省畜牧兽医部门既没有制定犬类屠宰规范的法定权限，也没有获得农业部的授权。

可见，《吉林条例》有关食用犬规定悖逆了《食品安全法》“保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全”的立法宗旨以及《动物防疫法》“维护公共卫生安全”的立法宗旨，严重违反《立法法》。

 

三、实际上各级政府部门已经认识到犬类的非食用法律特征

 

前述国务院食安办复函提到我国尚未出台犬类屠宰检疫检验规程的主要原因：（1）我国尚未出台全国统一的犬类管理法律法规；（2）目前世界动物卫生组织和绝大多数国家均没有犬类屠宰检疫的相关规定或要求；（3）我国尚无明确的肉用犬品种，市场上销售的犬以个人散养为主，来源复杂，切存在不法分子毒盗犬类现象，食用狗肉存在较大潜在风险；（4）犬类屠宰和食用狗肉涉及动物福利等问题，国际国内广泛关注，一旦处理不当，将会产生负面效应。

以上的四类原因中，后三类具备实质性。目前世界动物卫生组织和绝大多数国家均没有犬类屠宰检疫的相关规定或要求，这说明犬类不是食用动物是世界性的认识。犬和猫是人类伴侣动物，经过漫长的进化演变，已经脱离了自然界的生物链，融入了人们的生活和工作。农业部在关于政协十三届全国委员会第一次会议第4499号（农业水利类356号）提案的答复中，全国人大法工委在2018年两会记者招待上也承认猫犬的伴侣动物属性。伴侣动物在世界上比其他动物得到更多的法律保护，禁止遗弃和虐待，禁止食用或不制定屠宰规程。我国没有出台专门的伴侣动物保护法，犬猫的遗弃、虐待、偷盗毒杀和食用问题早已引发了国际国内的广泛关注，严重损害了政府的国际形象。禁止屠宰伴侣动物是国际立法通例和历史趋势，我国也不会逆世界潮流而损毁自身的国际形象。也就是说，我国目前没有犬类屠宰规程，也未来也不应当出台犬类屠宰规程，无论是国家层面还是地方层面。国务院食安办显然已经认识到了这一点。

在各地有关犬类的所有政府信息公开、行政复议和约谈当中，政府官员在直面法律问题的时候，其实没有任何人肯定商业性犬只屠宰和销售狗肉是合法的。即使是在目前最典型的地区，犬类的屠宰、加工、制作、销售等全部环节，执法人员对其违法行为是没有任何争议的。但是基于种种原因，各地政府以没有屠宰检疫规程和明确的法律依据为借口，在犬类问题上选择了不作为。

 

综上，《吉林条例》关于食用犬的规定以及《吉林犬类屠宰规范》没有任何的法律依据，违反了立法法，应予以废止。现行法律法规明确规定，对生猪及其他食用动物实行定点屠宰、集中检疫制度，农村地区个人自宰自食的除外。但实践中执法部门对犬类的非食用法律特征视而不见。建议立法部门正本清源，明确商业性屠宰和猫狗肉销售行为的非法性，打击偷盗毒杀黑色产业链，维护食品安全和公共卫生安全,维护社会秩序和善良风俗，提升中国的国际形象。

 

 

建议人：

浙江理工大学法政学院钱叶芳

2019年7月15日