2015年国务院食品安全办就浙江省食品安全办《关于犬类屠宰许可和监管问题的报告》发出《关于犬类屠宰许可和监管问题的复函》[食安办函（2015）25号]（以下简称《复函》）。建议人认为，《复函》严重违反了动物防疫法和食品安全法的立法宗旨，阻碍了两法的执行。理由如下：

 

一、《复函》错误解释上位法规，背离了动物防疫法、食品安全法的立法宗旨和相关规定

《生猪屠宰管理条例》第三十二条规定，“省、自治区、直辖市人民政府确定实行定点屠宰的其他动物的屠宰管理办法，由省、自治区、直辖市根据本地区的实际情况，参照本条例制定”。《复函》认为，犬类屠宰许可应按照该条规定执行。这不符合法律解释的体系方法论，背离了《动物防疫法》的要求。

在第三十二条之前，《生猪屠宰管理条例》第九条规定，生猪屠宰的检疫及其监督，依照动物防疫法和国务院的有关规定执行；生猪屠宰的卫生检验及其监督，依照食品安全法的规定执行。该条例第十条规定，生猪定点屠宰厂（场）屠宰的生猪，应当依法经动物卫生监督机构检疫合格，并附有检疫证明。可见，基于体系解释方法论，可以参照《生猪屠宰管理条例》实行定点屠宰的其他动物也必须是在屠宰时同步检疫检验的动物,而不是生猪之外的所有动物。

根据现行《动物防疫法》第三条和《动物检疫管理规定》第十四条和第二十三条，家畜家禽以及人工饲养、合法捕获的其他动物及其制品（包括运载工具）均属动物检疫的范围；屠宰动物必须具备屠宰检疫规程，这应当包括对食用、药用、皮毛用动物的屠宰；对暂时没有产地检疫规程的动物及动物产品，不是免于检疫，而是应当依照相关疫病诊断技术标准或疫病防治技术规范实施检疫。

《复函》承认我国尚不具备出台犬类屠宰检疫规程的条件，但又同时建议地方可根据自身实际需要，以地方法规或规章的方式明确狗肉食用的相关问题。这里存在很明显的逻辑漏洞，国家层面的屠宰检疫规程不存在，地方如何明确狗肉食用的问题？是出台各自的地方性屠宰检疫规程，还是允许在没有任何屠宰检疫规程的情况下进行屠宰并进入百姓餐桌？《动物检疫管理办法》第4条指出，动物检疫的范围、对象和规程由农业部制定、调整并公布。农业部在农公开(医)[2015]1号信息公开申请答复书中，明确答复“未发布过授权地方畜牧兽医部门制定‘犬屠宰检疫规程’的相关文件”。 可见,地方畜牧兽医部门既没有制定犬类屠宰规范的法定权限，也没有获得农业部的授权。现实是，只有吉林省违法制定了犬类屠宰检疫规程，而未经检疫的犬类屠宰和狗肉销售遍及全国。

 

二、《复函》给各地执法和司法态度带来严重的负面影响

《复函》一方面指出国家不宜制定犬类屠宰检疫规程，另一方面超越农业部门的职权，提出犬类屠宰许可可参照《生猪屠宰条例》执行。中央部门执法意见矛盾重重，结果是“猫狗肉销售无需经过屠宰检疫检验”成为地方执法主调。

目前在猫狗肉经营问题上，主要有两种执法态度：一是以原国家食药监局二司和深圳市为代表的态度，认为经营买卖猫狗肉是非法行为。《深圳市市场监管局关于猫肉狗肉安全监管的处理意见》（深市监食〔2014〕8号）明确指出，国家尚未出台猫狗屠宰检疫规程以及动物卫生监督机构对屠宰后的猫狗肉不签发《动物检疫合格证明》，不能成为猫狗等肉类无须检疫的依据。因此，在国家法律法规对此已有明确规定的情况下，应当依法履行职责。二是主流的执法态度，认为猫狗肉可以合法地经营。在《复函》下达之后，各地私屠乱宰、猫狗肉售卖及偷盗毒杀现象愈加严重，多数地方的市场监管部门以《复函》为依据，以国家没有犬类屠宰检疫规程为由不受理相关投诉举报。主流执法态度一是源于机械执法，非有禁止吃狗肉或禁止销售狗肉的明文规定不得执法；二是源于未能把握法学解释方法，错误解读《食安法》第三十四条（第八项）。法谚有云：“法无解释，不得适用”。现阶段，中国法治建设的重心不再是解决无法可依的问题，而是法律应当如何有效适用的问题。要正确解释《食安法》第三十四条（第八项）的含义，至少需要综合运用文义解释、体系解释、目的解释、社会学解释等解释方法。如果运用文义解释方法解释某一法律条文存在两种以上的合理解释时，应当结合其他法律解释方法来确定某一法律条文的准确含义。应当综合整个有关动物防疫和食品安全的法律法规进行体系解释，甚或直接运用目的解释方法和社会学解释方法，为公共卫生安全、食品安全、社会秩序得以有效维护之目的，必须巩固犬猫的“非食品原料”法律地位。执法者应当引用《食安法》第三十四条第一项，禁止生产经营用非食品原料生产的食品。

表1地方执行意见和判决意见举例

地方执行意见和判决意见举例

1. 对于市民对狗肉馆的举报，梅州市食品药品监督管理局的《投诉举报答复函》称当前广东未出台狗肉监管的地方法规或规章，因此对市售狗肉无检疫检验，监管部门无明确的法规依据确定其为违法行为[梅食药监投复（2015）z10号]。梅州市梅江区人民法院维持了该《投诉举报答复函》[广东省梅州市梅江区人民法院（2016）粤1402行初5号]。

2. 广东省《关于进一步做好猫狗肉类餐饮服务单位日常监督检查工作的通知》提出落实餐饮服务单位食品溯源主体责任，确保猫狗肉类来源可溯。猫狗肉经营被认为合法，只需要确认来源可溯。

3. 2018年12月3日台山市食品药品监督管理局在信访事项处理情况告知书中声称，该市境内暂未设置猫狗屠宰场所，因此对猫、狗不实施屠宰检疫[台食药监函[2018]215号]。

4. 2019年7月10日浙江省某市市场监督管理局对市民建议的回复是“鉴于猫狗没有纳入国家屠宰规程，没有定点屠宰场，没有屠宰后的检疫合格证明，根据《犬产地检疫规程》、《猫产地检疫规程》规定，只要活体猫狗的产地检疫证明，即可认定为经营按规定检疫肉类的情况”（邮箱回复）。

 

可见，《复函》成为了行政不作为和乱作为的挡箭牌。各地默认非法屠宰和非法狗肉交易，主张猫狗肉进入市场无需检验检疫，给动物防疫、食品安全和社会秩序带来巨大隐患，无形中为黑色猫狗肉产业链的形成推波助澜。

 

三、禁食犬猫是世界立法通例

禁食猫狗肉的国际立法模式有两种:间接禁食、直接禁食。所谓间接禁食，即以不制定屠宰检疫规程的方式“禁止以食用为目的的屠宰销售”，通过禁止养殖、贩运、屠宰、销售，使得猫狗肉成为禁止流通物，吃无可吃。这种立法模式下，经营者承担非法经营的法律责任，消费者并不承担法律责任，但食用行为本身欠缺正当性。绝大多数国家都采用或采用过这种间接禁食立法模式。在间接禁食模式的基础上，一些国家和地区进一步采取直接禁食的模式，禁止消费猫狗肉，要求消费者承担法律责任，包括我国的港、澳、台地区在内。香港《猫狗条例》和台湾《动物保护法》均规定禁止购买、食用或持有狗、猫的屠体、内脏或含有其他成分的食品。另外，一般国家和地区规定禁止犬猫所有人食用其作为伴侣饲养的犬猫。

《复函》提到我国尚不具备出台犬类屠宰检疫检验规程的条件的主要原因：（1）我国尚未出台全国统一的犬类管理法律法规；（2）目前世界动物卫生组织和绝大多数国家均没有犬类屠宰检疫的相关规定或要求；（3）我国尚无明确的肉用犬品种，市场上销售的犬以个人散养为主，来源复杂，且存在不法分子毒盗犬类现象，食用狗肉存在较大潜在风险；（4）犬类屠宰和食用狗肉涉及动物福利等问题，国际国内广泛关注，一旦处理不当，将会产生负面效应。可见，《复函》对我国犬类问题有着非常清醒的认识，但在问题的处理对策上发生了偏差。 

犬和猫是人类伴侣动物，在世界上比其他动物以及其他作为宠物的动物得到更多的法律保护，禁止遗弃和虐待，特别是禁止食用。经过漫长的进化演变，犬猫已经脱离了自然界的生物链，作为两个物种融入人类的生活和工作。农业部在关于政协十三届全国委员会第一次会议第4499号（农业水利类356号）提案的答复中，全国人大法工委在2018年两会记者招待上，均认同猫犬的伴侣动物属性。禁止屠宰伴侣动物是国际立法通例和历史趋势，我国也不会逆世界潮流而损毁自身的国际形象。也就是说，我国目前不制定犬类屠宰规程，未来更加不会出台犬类屠宰规程，无论是国家层面还是地方层面。

综上，建议废止《复函》，明确以食用为目的的犬猫经营行为的非法性，打击偷盗毒杀黑色产业链，维护食品安全和公共卫生安全,提升中国的国际形象。2020年4月1日通过《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例》已开内地禁食犬猫之先河。

建议制定《伴侣动物保护和管理法》，一方面，全面实行养犬许可证制度，禁止养犬人和养猫人虐待、宰杀所饲养之犬猫。另一方面，改变现行间接禁止食用犬猫的立法模式，采用直接禁食立法模式，除了禁止以食用为目的的养殖、贩运、屠宰与销售行为，还要明确禁止消费者购买、食用和持有猫狗肉及其制品。

 

 

建议人：

浙江理工大学法政学院钱叶芳

2019年7月18日

（提交司法部）