一、改革疾病预防控制中心管理体制，完善疫情发布机制 

疾控中心一词来自1946年建立的美国传染病中心，1992年更名为疾病控制与预防中心(CDC)。美国CDC是典型的独立管制机构，2002年美国《公共卫生安全与生物恐怖主义预警应对法》赋予CDC对公共卫生安全问题的主导地位和行政权威。作为美国健康与人类服务部的直属机构，美国CDC实行专业化和垂直化管理，拥有丰富的资源和决策权。美国CDC的专业性在于囊括了病毒学、流行病学、传染病学等各个学科的专家，而且都是科研、临床、防疫的一线专家，他们同时得到信息，就相关疫情做出可以发布的结论。

我国疾控中心的法律地位非常模糊。根据《传染病防治法》第十二条第二款，有关单位和个人可以依法对疾病预防控制机构实施的行政管理或者预防、控制措施申请行政复议或者提起诉讼，这表明疾控中心具有行政性。但在实际运作中，疾控中心被定位为由政府举办的公益事业单位，这一定位使得中国CDC在人力、资源、规模和决策权方面都无法与其他国家相比。早在2005年，世界银行建议中国政府可以考虑用一个拥有地方分支的中央公共卫生机构来替代基本上各自为政的省级疾病控制中心，由这一机构负责提供具有“公共产品”性质的公共卫生活动。本次疫情的发生凸显了疾控中心垂直管理、独立决策的必要性。建议根据我国的国情，修改《传染病防治法》，赋予疾控中心以公权主体资格，同时为避免行政干预，进一步将疾控中心定位为直属卫健委的独立管制机构，实行垂直管理体制，拥有准立法权、执法决策权和准司法权，以保证传染病疫情的及时、准确发布。

建议湖北省先行改革，实行疾控中心省以下垂直管理。

        二、修改《传染病防治法》，建立动物和人类“共病”风险管控机制

  建议建立《传染病防治法》和《动物防疫法》的衔接机制，借鉴先进国家在国家疾病预防控制中心设立“人畜共通、病媒感染、肠道传染疾病防治”机构的成功经验，建立动物和人类“共病”的风险防控和管控体制机制。

疟疾、黄热病、人类免疫缺陷病毒、狂犬病、莱姆病、弓浆虫、沙门氏菌、大肠杆菌、新冠病毒——这些全都是始于动物，然后跳进人类族群中的疾病。美国疾病控制预防中心指出，在六大“造成国家安全危机”的生物体中，有五种本来是动物疾病 ：炭疽病、肉毒中毒、鼠疫、兔热病和病毒性出血热。在没有生物能真正隔离的世界里，所有物种都可以变成危险的哨兵，但前提是健康照顾的专业人员必须时时刻刻注意各种迹象。这个世界的健康并不只取决于我们人类，而是取决于所有生物的生活、成长、患病与痊愈来决定。故而，兽医和医生应当联结协作。

三、废除《传染病防治法实施办法》第二十九条，建立健全省内犬类收容制度

1991年《传染病防治法实施办法》第二十九条授权地方政府对野犬进行捕杀，但1989年《传染病防治法》和1997年《动物防疫法》，未进行任何捕杀野犬的制度安排。《传染病防治法》和《动物防疫法》只规定了扑杀的对象是“染疫”动物，狂犬病只有在发作的时候才具有传染性，这是科学常识。《传染病防治法》赋予地方政府扑杀狂犬的职权，但没有赋予捕杀野犬的职权，也没有其他上位法赋予此类职权。职权法定是依法行政的首要要求和最基础的原则。根据《宪法》与立法法，如果下位法的授权行为与上位法构成抵触，授权无效。有学者总结了违反上位法具体规定的若干情况，其中包括“增加、减少或变更了执法主体的执法权限或执法程序”。最高人民法院亦认为，下位法不符合上位法的常见情形之一为“下位法扩大行政主体或其职权范围”。《实施办法》增加了执法主体的执法权限，构成了与上位法的抵触。

《实施办法》第二十九条的实施不能实现消灭狂犬病的立法目标。我国目前依然是狂犬病第二大国，卫生部在2009年发布的《中国狂犬病防治现状》中已经认识到，通过灭犬等措施只能使狂犬病疫情得到暂时的一定程度的控制，我国缺乏狂犬病防治长效机制。捕杀野犬阻碍了科学的犬类管理规则的制定，诱发社会分裂和社会动荡。早在1994年，《北京市严格限制养犬规定》第21条即要求市公安局设立犬类留检所，负责收容、处理养犬人放弃饲养的、走失的和被没收的犬。各地随后效仿。迄今，各地的犬类收容所停留在纸上，或者尚未建立，或者成为隐蔽虐杀的场所。数十年来，在捕杀犬类的大背景下，国民敬畏生命的意识丧失，虐待、遗弃犬猫变得肆无忌惮，不文明养犬现象难以遏制，收容制度难以建立，民间救助活动步履维艰，犬类强制免疫制度未能深入人心，反而狂犬病恐惧症“在中国已成为一种非常流行的心理疾病”。狂犬病100%可预防，很多国家和地区已经通过强制免疫计划和流浪狗收容制度消灭了狂犬病，包括我国的香港和台湾地区。湖北省内各地市普遍以捕杀替代收容，同时强制防疫制度执行不力。据统计，1996-2009年湖北省累计病例报告数居全国第6，共1179例，江西省居第5，共1324例。2007-2016年湖北省累计发病数735例，居全国第十，重庆第九，累计808例，山东第十一，累计723例。2004-2017年，湖北省共报告1396例人狂犬病发病病例。

WHO在2015年修订了目标期限：2030年实现人类零狂犬病。全世界都在对中国政府拭目以待。建议废除《实施办法》第二十九条关于捕杀野犬的规定，建议湖北省完善犬类立法，建立健全犬类收容制度，严格执行强制免疫计划，以科学人道的方式防治狂犬病，履行国际义务，实现WHO的预期目标。

建议人：

中南财经政法大学法学院钱叶芳

（2020.04）