1995年杭州市人大通过、2004年修订的《杭州市限制养犬规定》第四条规定，杭州市市容环境卫生管理部门是犬类管理的主管部门，会同有关部门负责违章养犬的处理和狂犬、野犬的捕杀。该法规第二十一条规定，对遗弃、走失和被没收的犬只，由市犬类主管部门统一处理。而这个统一处理，对流浪犬来说，2014年之前是直接捕杀，2014年杭州市城管委建了一个半山犬类收容中心，但并非是政府专项拨款依法而建，而是城管委内设的一个临时仓库,至今尚未挂牌。也即，杭州市未正式建立犬类收容法律制度，对野犬进行捕杀是管理基调。建议人认为，这个规定不仅不符合伴侣动物保护的历史潮流，更是一种违背宪法精神、违反上位法的规定。理由如下：

一、“野犬”的概念在法律上已成历史，各地代之以“无主犬”或“流浪犬”

1980年，正值我国狂犬病肆虐的高峰期，国家乱世用重典，11月份出台了《卫生部关于控制和消灭狂犬病的通知》，《家犬管理条例》是该文件的附件之二。该条例第二条规定“县级以上城市及近郊区、新兴工业区禁止养犬”；第三条规定“凡工厂、仓库及农村社员、外侨等私人养犬者，都必须接受对犬免疫注射。注射狂犬病疫苗后，进行登记、收费，发给’家犬免疫证’”；第四条规定“凡未注射狂犬病疫苗的犬（包括无标记犬），一律视为野犬，公安人员、民兵以及广大群众都有权捕杀，不负任何责任”。据此，“家犬”和“野犬”成为一对对应的法律概念。1998年，卫生部下发了《卫生部关于废止部分卫生部门规章的通知》【卫政发(1998)第4号】， 1980年《卫生部关于控制和消灭狂犬病的通知》也在目录中，《家犬管理条例》随着它的主文件被废止，“家犬”和“野犬”的对应概念成为历史。1998年之后，再也没有出现在全国性法律法规或规章中，只有《卫生部、公安部、农业部、国家食品药品监督管理局关于加强狂犬病预防控制工作的通知》（卫疾控发［2003］216号）中延用了 “野犬”概念。

《家犬管理条例》出台后，北京市成立了专门的“打狗办”。90年代以后，北京养犬越来愈多，一经发现就上门打死或当街打死。这种打狗行为引起国内国外的质疑。1993年北京第一次申办奥运会，申办代表团常被媒体质问北京市打狗的问题。因此，1994年《北京市严格限制养犬规定》出台，弃用了“野犬”概念，规定设立犬类留检所，负责收容、处理养犬人放弃饲养的、走失的和被没收的犬。这是北京市第一次对养犬立法，也是新中国首次,立法理念从禁止养犬转向限制养犬。该规定可谓为新中国伴侣动物保护立法史上的第一个里程碑，其他省市随后效仿。

目前，在大陆31个省级或省会级的现行养犬立法中，只有《杭州市限制养犬规定》、《广西壮族自治区养犬管理暂行办法》违规沿用了“野犬”概念，并规定进行捕杀。其他地方由“流浪犬”、“无主犬”取而代之,其中只有乌鲁木齐市规定对“流浪犬”进行捕杀。随着时间的推移，各地犬类管理由野蛮走向文明是一个整的趋势。例如，《拉萨市养犬规定》（2016）规定，捕捉和运输过程中，对流浪犬应当给予人道主义关怀。

二、《杭州市限制养犬规定》所依据的《传染病防治法实施办法》违反上位法规定

《传染病防治法实施办法》（卫生部令第17号）1991年颁布实施。根据该办法第二十九条，公安部门负责县以上城市养犬的审批与违章养犬的处理，捕杀狂犬、野犬；乡（镇）政府负责辖区内养犬的管理，捕杀狂犬、野犬。此处“野犬”的概念来自于1980年《家犬管理条例》，而该条例于1998年失效。

1989年实施的《传染病防治法》第九条规定，各级政府应当开展预防传染病的卫生健康教育，组织力量消除鼠害和蚊、蝇等病媒昆虫以及其他传播传染病的或者患有人畜共患传染病的动物的危害。据此，政府应当消除的是“患有人畜共患传染病的动物的危害”而不是“有可能会患上人畜共患传染病的动物的危害”。故而，1991年《传染病防治法实施办法》关于捕杀“野犬”的规定违反其上位法。《传染病防治法》(2013修订)第四十二条规定，传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府可以采取紧急措施控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽。据此，对犬类的捕杀只限于狂犬病爆发之时，即，对狂犬进行捕杀。

另外，根据《动物防疫法》（2015年修订）第三十一条和第三十二条，发生一类动物疫病和二类动物疫病时(狂犬病属于二类)， 县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病。同时，该法第三十七条规定，发生人畜共患传染病时，卫生主管部门应当组织对疫区易感染的人群进行监测，并采取相应的预防、控制措施。据此，对犬类的捕杀只应当发生在狂犬病发生之时，即，捕杀狂犬，而不是随时对流浪犬进行捕杀。

因此，1991年颁布后再无修改的《传染病防治法实施办法》与上位法冲突，不能作为《杭州市限制养犬规定》的立法依据。

三、《杭州市限制养犬规定》本身也与《传染病防治法实施办法》相冲突

《杭州市限制养犬规定》规定由市容环境卫生管理部门负责狂犬、野犬的捕杀，而《传染病防治法实施办法》规定由公安部门负责捕杀狂犬、野犬。故而，假如《传染病防治法实施办法》合法有效，《杭州市限制养犬规定》也与之相冲突。

四、浙江省内各地市的养犬地方立法不符合宪法精神和十九大精神

 《宪法》第二十四条要求国家加强社会主义精神文明的建设，而十九大报告也认为，社会文明水平尚需提高。动物保护立法的世界史已有两百余年。在一般国家和地区，猫和犬这类人类伴侣动物尤其得到更多的法律保护，给予绝育、防疫、收容、领养、安乐死等人道待遇，禁止遗弃和虐待，甚至禁止食用，展现了人类文明的发展和人性的光辉，这包括我国的香港、澳门和台湾地区。

以《杭州市限制养犬规定》为首的省内各地市在养犬地方立法中给予了执法部门捕杀流浪犬、无主权和无证犬的权力，各地打狗队肆无忌惮上门抓狗，当街打狗，传播暴力，严重阻碍社会主义精神文明建设的进程。因此,金华狗肉节名亡实存，浙江省内依然存在很多当众活杀犬只的地方,例如萧山楼塔狗肉一条街、安吉等多地菜市场现场屠宰和销售狗肉。

五、浙江省内养犬地方立法实施的结果严重损害了地方政府的形象

在除港、澳、台之外的31个省级或其省会级地方养犬立法中，与《广西壮族自治区犬类管理暂行办法》一样，《杭州市限制养犬规定》集最严苛规则于一身，特别是“捕杀”、“宰杀”字眼通贯全篇。因为有合法打狗的依据，省内各市县区都有打狗队，浙江不文明养犬行为和政府打狗行为闻名全国，甚至远播海外。地方政府将流浪、无证伴侣动物作为野犬，也使得爱护动物群体和对犬有偏见的群体严重对峙，增加了社会动荡的爆发点，不利于社会稳定。浙江省作为前沿省份，为此付出了极大的社会代价。

综上，浙江省内各地市养犬立法中与野犬捕杀有关的条款不宜再继续实施，建议立即废止《杭州市限制养犬规定》的相关条款，并对其他地市养犬立法中相关部分予以清理。

建议人:

钱叶芳 

2019年1月10日