抗疫阻击战专报

2020年第73期

中国法学会法治研究基地      最高人民检察院检察基础理论研究基地教育部社会治理法治建设创新团队  

中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心     

湖北法治发展战略研究院                         2020年4月14日

建议在伴侣动物立法模式划时代变迁的基础上，制定一部综合性的专门法律以解决围绕伴侣动物发生的社会治理问题

编者按：基地首席专家钱叶芳教授提出的建议在伴侣动物立法模式划时代变迁的基础上，制定一部综合性的专门法律以解决围绕伴侣动物发生的社会治理问题值得重视。现予以刊载。

4月8日，农村农业部发布《国家畜禽遗传资源目录》（征求意见稿），将犬类移除并明确了犬类的伴侣动物特性。至此，在国家层面，犬、猫的伴侣动物地位基本明朗化，以防疫为宗旨的间接禁吃模式发生了向以文明为意蕴的直接禁吃模式的制度变迁。这与禁食野生动物决定一样具有划时代意义。但是，禁食仅仅是伴侣动物保护的一个开端，围绕伴侣动物发生的种种社会问题需要一部综合性的专门法律来解决。目前，伴侣动物立法的阻力主要来自非法猫狗肉产业链上的既得利益者和缺乏法律与动物常识的一般民众。中国不仅从经济上，也正在寻求从文明上迈向世界大国，这需要从保护动物、尊重生命开始。新时代动物立法的伟大使命不仅是保障公共卫生安全、维护生态平衡，更是引导文明、重塑国民素质。

一、疫情背景下我国伴侣动物立法模式的变迁

（一）新冠病毒疫情爆发之前的间接禁食立法模式

疫情之前，伴侣动物在国家层面没有专门立法，仅适用《动物防疫法》《畜牧法》《食品安全法》的一般规定。在动物防疫法上，犬猫的法律定位是“非食品原料”，这属于间接禁止食用立法模式（见表1）。

表1 动物防疫法上的犬猫地位

（二）新冠病毒疫情爆发之后立法模式的变迁

2月24日，全国人民代表大会常务委员会发布《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》），提出“列入畜禽遗传资源目录的动物，属于家畜家禽，适用《中华人民共和国畜牧法》的规定”。由此，后续需要解决两个问题：一是没有列入畜禽遗传资源目录的陆生动物是不是都是禁食的野生动物？二是列入畜禽遗传资源目录的动物是否都是可食用的？对此，地方立法和农业农村部给出了答案（见表2）

表2 伴侣动物立法模式的改变

与黄南藏族自治州的决定和深圳条例中禁食“宠物”不同，本次农村农业部在《国家畜禽遗传资源目录》（征求意见稿）的说明里使用的是“伴侣动物”概念。这是一次严谨的术语选择。宠物是《传染病防治法》上的概念，被当作宠物饲养的动物需要防疫。伴侣动物上升为法律概念，有利于后续动物立法体系的科学规划和执法操作。因为，任何动物都有可能被当作宠物饲养，但人类伴侣动物只有犬、猫两类。犬猫在国际上获得特殊的法律地位，享有比其他动物以及其他宠物更多的法律保护，比如建立流浪犬猫收容制度，鼓励领养进入家庭，禁止遗弃以至禁止食用。从法律可操作性来说，犬猫之外的宠物很难禁止食用，饲养人可以否认其饲养目的。比如，有人养一只猪当宠物，其后完全可以声称是为食用而饲养。没有必要为犬猫之外的其他宠物的食用问题设计一套管制措施。

但是，笔者以为，为实现禁食之目的而将犬猫与《畜牧法》割裂的做法不够慎重，给法律适用与管理带来了难题。农村农业部所做的说明是，“《目录》是落实全国人大常委会《决定》的配套目录，也是《畜牧法》明确要求制订的配套目录，有明确的法律边界和严格的科学边界。列入《目录》的畜禽，适用《畜牧法》，由畜牧兽医主管部门管理。《目录》所列物种的野外种群，以及《目录》之外的陆生野生动物，适用《野生动物保护法》，由林业和草原部门管理。”这就出现了法律调整的空白。犬猫显然不是野生动物，适用哪部法？由哪个部门来管理？

动物分类具有学科性。生物学上，根据生物特征和生存环境，动物可分为野生动物和家养动物（畜禽）。社会学上，根据与人的关系，动物可分为野生动物、经济动物、伴侣动物、工作动物、实验动物等。其中，经济动物、伴侣动物、工作动物都是家养动物，依不同功能而再分；实验动物则跨越野生动物和家养动物两大类。法律以社会关系为对象，动物法调整人与动物的关系，故而在动物一般法之外，可依据动物的社会分类制定野生动物法、经济动物法、伴侣动物法、实验动物法等。《决定》将动物划分为野生动物和家畜家禽无不妥，但《目录》将犬猫类排除在外，大可不必。传统上犬猫与其他家畜一样由人类驯养，同样需要在繁育、运输、销售方面接受畜牧法的规范。特别是，犬猫遗传资源的保护也需要持续进行。据调查，我国有40%左右的地方品种犬群体数量在不同程度的下降，或濒危，或濒临灭绝，或已经灭绝。以发展的、世界的眼光来看待动物立法，需要破除的是畜禽都是食用动物的传统社会观念，将畜禽再分为经济类和伴侣类。

（三）后疫情时期的伴侣动物立法方向

将猫狗归于伴侣类畜禽，是对伴侣动物的供给端进行法律规制，也为犬猫遗传资源保护所需。禁食只是保护伴侣动物的开端，伴侣动物与人类的关系并不仅限于此。制定一部综合性的《伴侣动物保护和管理法》才能基本解决围绕犬猫产生的社会治理问题（见表3）。

表3 我国伴侣动物立法的过去、现在和未来

二、制定《伴侣动物保护和管理法》的必要性

（一）伴侣动物管理与动物防疫法脱节，缺少专门立法

由于缺少专门立法，政府部门缺少采取科学的管理措施控制与伴侣动物相关的人畜共患病的自觉。在捕杀犬类的大背景下，收容制度难以建立，民间救助活动步履维艰，犬类强制免疫制度未能执行到位，反而狂犬病恐惧症“成为一种非常流行的心理疾病”。数十年来，运猫、狗车在公路上畅通无阻，基本上无人过问是否符合动物运输条件和检疫要求。

（二）虐待虐杀猫狗无所顾忌，甚至形成产业，挑战善良风俗，严重损害青少年的身心健康，诱发暴力犯罪

2019年12月，在中国人民大学召开的“未成年人保护伦理、法律与社会问题研讨会”上，三位未成年人代表讲述她们和其他青少年遭到网络虐猫视频的伤害。在受到伤害时，她们向成人世界发出求救，结果她们发现，这个成人的世界不但不能给她们提供任何帮助，还打击她们，让她们屡屡遭受挫折。公安、网信、12345政府热线等告诉她们不涉及到人的血腥暴力就不属于血腥暴力，虐杀动物和传播虐杀视频不触犯法律，没有办法立案调查。

（三）非法猫狗肉产业链日益猖獗，危害人身安全、食品安全和公共卫生安全，极大破坏防疫秩序

非法猫狗肉产业链由制作毒镖毒针、盗抢毒杀、收购、运输、销售等环节串联而成。这个链条的每一个环节都危害社会:①盗狗背后危机重重，盗贼、狗主和无辜路人均有可能中毒,人身安全受到威胁，因此而丧命的案例层出不穷；②除了被毒杀的狗含有的剧毒成分之外，狗被注射的各种疫苗、可能携带的病毒、细菌及寄生虫等都有可能危害人体健康。

（四）伴侣动物问题严重影响了社会安全和稳定

不文明养犬、遗弃、流浪动物、狂犬病恐惧问题在全国各地无处不在，事涉全体国民，绝不是小众的关注。各地犬类地方立法均以“限养”或“管理”为原则,尚未确立“保护”理念。养犬群体和不养犬群体、支持食用猫狗肉群体和反对食用群体严重对峙，接近“内战”状态。管理方面，不文明养犬行为愈演愈烈，严重侵犯不养犬群体的利益；遗弃现象越来越普遍，流浪动物数量有增无减。另外，地方政府任意捕杀流浪犬和无证犬,甚至私闯民宅，激化了社会矛盾，增加了社会动荡的爆发点。

三、制定《伴侣动物保护和管理法》的可行性

（一）保护伴侣动物对经济和社会有百利而无一害

伴侣动物保护有百利而无一害，既能维护社会和谐，也能保障公共卫生和食品安全；既不实质影响农业经济，又能繁荣宠物经济。我国需要伴侣动物慰藉心灵的群体越来越庞大。数据显示，中国宠物市场规模是从2012年起一直呈递增模式，到2018年市场规模发展到1708亿的千亿规模，每年还在以20%-30%的速度递增。目前中国养宠人群的渗透率相比于发达国家是很低的，未来可能至少会有4-5倍的增长。

（二）伴侣动物保护和管理的基本共识已经达成

制定《伴侣动物保护和管理法》的时机已经成熟。调查问卷、社区座谈、网络舆论和日常观察均显示，国民对伴侣动物在管理和保护方面都已经达成基本共识。管理方面，都要求严惩不文明养犬行为、减少流浪动物数量、消灭狂犬病、规范宠物经营行为、禁止非法猫狗肉交易危害公共秩序和食品安全等。保护方面，都认同禁止养猫养犬人遗弃猫狗、禁止所有人虐待猫狗、建立流浪动物收容制度等。越来越多的媒体在为动物的保护和福利发声。

（三）地方立法提供了宝贵的立法经验和教训

港澳台地区的伴侣动物立法堪称表率，大陆各省、市、区犬类立法中“保护”色彩日益浓厚，比如很多地方规定养犬人不得遗弃和虐待；苏州规定任何人不得遗弃和虐待；杭州、北京等地的流浪猫政府公益项目也为猫的立法保护打下了良好的基础。然而，地方立法理念仍然在于管理和限制养犬，聚焦文明养犬。因为缺了保护理念，没有一个地方有效地解决了不文明养犬问题，时时引发社会冲突，需要国家立法提供基本规范和地方无权设置的罚则。

四、《伴侣动物保护和管理法》的主要内容

（一）确立“管理”和“保护”并重的立法理念

大陆各省份的养犬立法名称从“限制”演化到“管理”，最新的趋势是从立法原则到具体制度皆融入了“保护”意蕴，比如禁止任何人虐待犬只、人道对待流浪动物等，已经超越了“养犬管理”的边界。然而，由于缺少实质的保护理念，导致有关管理的规则形同虚设，遏制不住不文明养犬之风。吸取各地犬类立法的经验和教训，国家法应该树立“管理”和“保护”并重的立法理念，在管理中保护，在保护中管理。立法宗旨为：推动社会主义精神文明建设，人道对待伴侣动物，维护善良风俗、公共卫生安全和市容环境。

（二）主要的管理内容

1.要求所有人负责任对待猫犬，严惩不文明养犬行为。养猫、养犬人应当文明饲养，妥当照顾，履行治疗、防疫、适时绝育、不遗弃义务。养犬许可证制度全国实行。养猫许可证因地而异，授权地方政府裁量，鼓励植入电子芯片。

2.放松对准养犬类品种的限制。全国大多数地方只准养小型观赏犬的规定已经远远落后于社会发展。由于大多数的犬只无法办证，导致严重的不文明养犬和随意遗弃现象。特别是，中华田园犬作为国犬，并非公认的烈性犬，温顺、忠诚，应当纳入准养目录。

4.切实履行防疫义务。狂犬病100%可预防，世界上很多国家和地区都已经消灭了狂犬病。这要求一方面严格执行养犬许可证和防疫制度，另一方面停止捕杀流浪犬，而是主要通过TNR（绝育、防疫、放归）项目、收容项目、领养项目等进行疫苗普及和人道对待，充分发挥民间流浪动物救助机构的作用，以期按时实现世界卫生组织定下的2030年全球实现零狂犬病的目标。

三、主要的保护内容

1.禁止所有人虐待猫狗，禁止食用。对于虐待和遗弃行为，根据情节轻重设置经济责任、行政责任和刑事责任等责任形式。禁止以食用为目的的犬猫养殖、偷盗、毒杀、诱捕、贩运、屠宰、销售以及消费行为，保障公共卫生安全和食品安全，维护善良风俗。同时规定，虐待或遗弃其它动物的行为参照本法执行。

2.从源头上控制流浪动物的产生，建立救助体系。源头控制包括严格规范猫、犬繁殖经营，严禁私自繁殖和买卖，严惩遗弃行为。对于已经产生的流浪动物，政府与民间合作共治。鼓励动物保护组织和自愿者参与保护和管理，鼓励和补助民间救助事业和行为，要求村委会、居委会、街道和高校等社区或组织履行配合救助和管理流浪动物的义务。

撰稿人： 钱叶芳

（编  辑：徐汉明  胡 婷）