全面禁食野生动物精神的后续落实建议

编者按：基地首席专家钱叶芳教授认为，《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》将公共卫生安全的观念引入有关野生动物保护的法律。更好的落实这一新法律的精神，需要着手修改和完善相关法律，建构一个充分保障公共卫生安全和生态安全的野生动物保护制度体系。她提出的全面禁食野生动物精神的后续落实建议值得重视。现予以刊载。

2月24日，全国人民代表大会常务委员会发布《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》）。《决定》将公共卫生安全的观念引入有关野生动物保护的法律，无疑具有划时代的意义。为落实这一新法律的精神，下一步需要细化《决定》内容，制定配套的法规、章程和标准，同时着手修改和完善相关法律，建构一个充分保障公共卫生安全和生态安全的野生动物保护制度体系。着眼于此，本文提出以下几点建议。

一、构建畜禽遗传资源目录的科学评估指标体系，严防公共卫生风险

《决定》第三条规定，列入畜禽遗传资源目录的动物，属于家畜家禽，适用《中华人民共和国畜牧法》的规定。据此，凡是没有列入畜禽遗传资源目录（以下简称“目录”）的陆生野生动物，一律禁止食用。该条同时要求国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布畜禽遗传资源目录。目前，围绕“目录”的重新制定出现了一些争议，这些争议首先涉及“目录”制定和调整的标准，而标准的合理与否则是《决定》精神能否落实的一个关键问题。

在有关《决定》的说明中，全国人大法工委曾提出可列入“畜禽遗传资源目录”的动物应该具备的条件，即“养殖利用时间长、技术成熟、人民群众广泛接受、产值和从业人员具有一定规模”。这可称为经济技术上的评估指标。但是，着眼于公共卫生安全和生态安全，制定科学的“目录”仅有经济技术上的评估指标是不够的，还需要加入生态上的指标和疫病防治上的指标。也就是说，判断一类人工养殖的野生动物可否列入畜禽遗传资源“目录”，除了前述经济指标之外，还要看它是否已经发生显著的遗传变异，其存在是否有利于野外种群的生存（生态指标），以及我们是否已经发展出足以抵挡自然界中病毒变异风险的防疫规范体系（防疫指标）。近期由多位跨学科专家共同提出的“畜禽遗传资源目录可行性评估指标体系”为此提供了一个有益的参照。

表1 列入畜禽遗传资源目录可行性评估指标体系

按照上述标准，目前人工养殖的许多野生动物动物是不能被列入“目录”的。以梅花鹿为例，尽管我国人工饲养梅花鹿已有200年历史，但其基本生物学特征依然未变，与野外种群之间没有明显差异，一般人难以区分。而且，因为包括盗猎、野外取种在内的各种原因，野生梅花鹿已经成为高度濒危的物种。这说明梅花鹿并不符合家畜的特性。此外，因为客观原因，养鹿业迄今都未能建立起一套全链条完善的检疫规范体系，这种情况显然不利于公共卫生风险的防范。

二、进一步明确非食用动物的检疫检验问题，消除对《决定》误读的可能性

1.《决定》第四条规定：“因科研、药用、展示等特殊情况，需要对野生动物进行非食用性利用的，应当按照国家有关规定实行严格审批和检疫检验”。这里需要考虑的是检疫的重要性和可行性问题。根据动物防疫法，用于科研和展示用的野生动物应当进行产地检疫，而公开信息显示，目前我国农业部门只颁布了生猪、家禽、反刍动物、马属动物、犬、猫、兔、蜜蜂等约10种动物的产地检疫规程，野猪、野禽等可对应参照上述规程进行产地检疫。这说明,目前绝大多数的野生动物没有可适用的产地检疫规程。用于药用以及《决定》未提及的毛皮用野生动物，与食用动物一样，都必然经过屠宰环节，而目前几乎所有的野生动物都没有可适用的屠宰检疫规程。制定这些检疫规程并不容易，人类对野生动物所携带的病毒及其传播方式的了解十分有限，正如专业人士所言，“没法检，不知道检什么东西，根本弄不到位”。因此，在具备《决定》所要求的成熟的检验检疫标准、规程和手段之前，药用、毛皮、展示等方面的野生动物应当被禁止经营利用。这一点，在《决定》的细化以及相关法律的修订过程中应当予以明确。

2.《决定》出台后，一些执法部门和一般民众误认为，凡列入畜禽目录的动物都是可以食用的，包括被列入其中的人工养殖的野生动物和伴侣动物（犬猫）。近日，广东中山市市场监督管理局在给市民的回复中便明确表示：下一步，根据《决定》，若猫狗未列入畜禽遗传资源目录，将依法从严查处相关违法经营行为；如已列入畜禽遗传资源目录的，则按照《畜牧法》和《食品安全法》等法规进行监管。按照这种理解，如果列入畜禽目录，犬猫在《动物防疫法》上的非食品原料定位便不再被考虑。显然，这种理解是错误的，与《决定》精神和现行法律法规相悖。首先，《决定》并未传达列入“目录”的畜禽皆可食用之意；其次，“目录”囊括诸多畜禽，它们并不都是可食用的。根据《动物检疫管理办法》，允许进入食品市场的动物必须满足两个基本条件：（1）是人工养殖的动物，佩戴有畜禽标志；（2）制定了相应的屠宰检疫规程。迄今，农业部尚未制定犬猫屠宰检疫检验规程。2015年，国务院食品安全办经商原农业部、原国家卫生计生委，明确说明了不能制定犬类屠宰检疫规程的理由：目前世界动物卫生组织和绝大多数国家均没有犬类屠宰检疫的相关规定或要求；我国尚无明确的肉用犬品种，市场上销售的犬以个人散养为主，来源复杂，且存在不法分子毒盗犬类现象，食用狗肉存在较大潜在风险；犬类屠宰和食用狗肉涉及动物福利等问题，国际国内广泛关注，一旦处理不当，将会产生负面效应。也即，犬猫屠宰检疫规程现在没有，未来也不可能有。与大多数国家一样，鉴于犬猫的伴侣动物特性，我国以禁止屠宰的方式间接禁止食用犬猫，禁止犬猫肉经营而不是禁止消费。原国家食药监局和深圳市都认为经营猫狗肉是非法行为。《深圳市市场监管局关于猫肉狗肉安全监管的处理意见》（深市监食〔2014〕8号）表明了执法态度：“国家尚未出台猫狗屠宰检疫规程以及动物卫生监督机构对屠宰后的猫狗肉不签发《动物检疫合格证明》，不能成为猫狗等肉类无须检疫的依据。因此，在国家法律法规对此已有明确规定的情况下，应当依法履行职责。”刑法禁止杀人，故而依据法律逻辑禁止买卖和食用人肉。同理，动物防疫法要求屠宰必经检疫检验程序，犬猫不宜制定屠宰检疫检验规程，故而禁止买卖和食用犬猫肉。非法犬猫肉市场的长期存在，主要是执法问题而非立法问题。

概言之，对《决定》的误读与动物防疫法产生了冲突，需要避免因此而使得犬猫肉经营被认为合法，从而加剧非法犬猫经营行为带来的公共卫生安全风险、食品安全风险和社会冲突。同时，必须改变之前将检疫检验规程的制定当成一个可以在利用过程中慢慢达到的条件而不是利用的前置条件的做法，改变以产地检疫替代屠宰检疫的做法，避免非食用利用野生动物带来的人畜共患病风险。

三、法律手段和非法律手段并用，杜绝野生动物的非交易性食用

《决定》规定，凡违反《野生动物保护法》和其他有关法律禁止食用野生动物规定的行为，在现行法律规定基础上加重处罚；食用其他现行法律未禁止食用的野生动物，参照适用现行法律有关规定处罚。食用有交易性食用和非交易性食用之分。《野生动物保护法》第三十条禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品的消费行为。这是对交易性食用的规制。《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例（草案征求意见稿）》第十五条也仅仅针对在餐馆、酒楼、饭堂等场所食用野生动物的行为规定了处罚措施。

如何禁止非交易性食用？比如农牧民自行食用猎获的或饲养的野生动物。虽然《决定》同时规定全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物，但之前的法律并没有规定与非交易性食用相关的管控手段和措施。从可操作性来看，立法层面可以做到全面禁止食用目的的野生动物经营和交易，但做不到全面禁止非交易性食用。

四、《决定》全面禁食精神的后续落实建议

建议在《决定》以生存环境为标准的两分法（野生动物、家畜家禽）基础上，以防疫为标准的，将动物精确划分为可商业利用的动物（农场经济动物）、不可商业利用的动物（野生动物、伴侣动物、实验动物）两大类。

在立法技术上，建议（1）在后续的《野生动物保护法》的修改中，全面禁止野生动物商业性人工养殖，避免变相食用的制度性风险和屠宰过程中的病毒感染风险。对于非交易性食用的问题，建议对食用自己猎获的国家或地方重点保护的野生动物以及有重要生态、科学、社会价值的野生动物的行为，施加严格的法律责任；对于食用自己猎获的其他野生动物的行为，付诸于《决定》第五条的执行。（2）修改《畜牧法》，规定列入“目录”的畜禽必须同时符合经济技术、生态和防疫三个方面的评估指标。根据不同的防疫标准，将畜禽分为可屠宰利用和不可屠宰利用两类；（3）修订《实验动物管理条例》，增加禁止出售、食用实验动物活体、死体或其制品的相关规定；（4）制定《伴侣动物保护和管理法》，禁止食用犬猫以彰显现代文明，严格管理以预防疫病风险。

在新冠病毒疫情防控期间，及至相关法律修改之前，建议各省级人大常委会参考深圳市的做法，在随后出台或修改的下位禁食决定中，参照《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例（草案征求意见稿）》，将伴侣动物和实验动物单列，可具体表述为：

禁止食用实验动物和伴侣动物（犬、猫）及其制品。

列入畜禽遗传资源目录的可食用家畜家禽，其养殖、检疫以及食用等，依照有关法律法规执行。

 撰稿人： 钱叶芳

 （编  辑：徐汉明  胡 婷  赵吟雪）