关于废除《传染病防治法实施办法》第二十九条的建议

编者按：1991年颁布实施的《传染病防治法实施办法》（以下简称《实施办法》）第二十九条规定，公安部门负责县以上城市养犬的审批与违章养犬的处理，捕杀狂犬、野犬；乡（镇）政府负责辖区内养犬的管理，捕杀狂犬、野犬。基地首席专家钱叶芳教授认为，《实施办法》中关于“捕杀野犬”的规定既不合法，又不合理，严重破坏防疫执行，阻碍我国达到世界卫生组织原设定的2020年实现零狂犬病的目标。她提出的关于废除《传染病防治法实施办法》第二十九条的建议值得重视。现予以刊载。

一、与“家犬”对应的“野犬”法律概念已成历史

“野犬”概念出现于狂犬症肆虐的1980年，11月份《卫生部关于控制和消灭狂犬病的通知》出台，《家犬管理条例》是该文件的附件之二。该条例第四条规定“凡未注射狂犬病疫苗的犬（包括无标记犬），一律视为野犬，公安人员、民兵以及广大群众都有权捕杀，不负任何责任”。据此，“家犬”和“野犬”成为一对对应的法律概念。1998年，《家犬管理条例》被废止，“家犬”和“野犬”的对应概念在法律上也成为历史。

《家犬管理条例》出台后，北京市成立了专门的“打狗办”。90年代以后，北京养犬越来愈多，一经发现就上门打死或当街打死，引起国内国外的质疑。1993年北京第一次申办奥运会，申办代表团常被媒体质问北京市打狗的问题。因此，1994年《北京市严格限制养犬规定》出台，弃用了“野犬”概念，规定设立犬类留检所，负责收容、处理养犬人放弃饲养的、走失的和被没收的犬。立法理念从禁止养犬转向限制养犬，该规定可谓为新中国犬类管理立法史上的第一个里程碑，其他省市随后效仿。

目前，在大陆31个省级或省会级的现行养犬管理立法中，只有《杭州市限制养犬规定》、《广西壮族自治区养犬管理暂行办法》沿用了“野犬”概念。其他地方由“流浪犬”、“无主犬”取而代之，大多规定了犬类收容制度。各地犬类管理由野蛮走向文明是一个整的趋势。例如，《拉萨市养犬规定》（2016）规定，对流浪犬应当给予人道主义关怀；《苏州市养犬管理条例》（2018年修订）规定，禁止任何人虐待犬只。

二、《实施办法》违反上位法和职权法定原则

从1989年颁布的《传染病防治法》到1997年《动物防疫法》，都没有关于捕杀野犬的任何规定。

上表清晰地显示了两个关键点:

1. 捕杀野犬的规定超出了上位法的立法意图。狂犬病只有在发作的时候才具有传染性，这是科学常识，故而1989年《传染病防治法》第九条明确要求政府组织消除的是“患有人畜共患传染病的动物的危害”，而不是“有可能会患上人畜共患传染病的动物的危害”。2004年修订的《传染病防治法》也只在第42条规定了扑杀的对象是“染疫”动物。不是所有的流浪犬都是狂犬。至于如何消除流浪动物扰民、污染环境、甚至消除天生恐惧动物者的心理，由其他的犬类管理立法来进行。

2.捕杀野犬的行政权力授予违反了职权法定原则。《传染病防治法》赋予地方政府扑杀狂犬的权力，但没有赋予捕杀野犬的权力，也没有其他上位法赋予公安部门和基层政府捕杀野犬的权力。全面推进依法治国，核心在依法行政。而依法行政，关键是权力法定化，即职权法定。早在2010年，习近平总书记在中共中央党校春季开学典礼上的讲话中就已经要求按规定的权限行使权力、不超越用权的界限。李克强总理在2014年2月国务院召开的第二次廉政工作会议上的讲话中也明确指出，对市场主体，是“法无禁止即可为”；而对政府，则是“法无授权不可为”。根据《宪法》与立法法，如果下位法的授权行为与上位法构成抵触，授权无效，同样违反了职权法定原则。《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法[2004]96号）中认为，下位法不符合上位法的常见情形之一为“下位法扩大行政主体或其职权范围”。《实施办法》属于增加了执法主体的执法权限，构成了与上位法的抵触。

三、捕杀野犬的规定欠缺合理性和科学性,不符合比例原则

比例原则被誉为“公法之皇冠原则”,要求行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式进行。其核心在于通过目的与手段间的衡量，兼顾国家、社会及公共利益，同时又不妨害第三人的权利。《实施办法》第29条实施以来，不仅不能实现上位法防治狂犬病的立法宗旨，而且不幸成为国内围绕犬类而引发的社会问题的主要源头,不能兼顾国家、社会、公共利益及第三人的权利。

第一，不能实现消灭狂犬病的目标。我国目前依然是狂犬病第二大国，卫生部在2009年发布的《中国狂犬病防治现状》中已经认识到，通过灭犬等措施只能使狂犬病疫情得到暂时的一定程度的控制，我国缺乏狂犬病防治长效机制。WHO提出在2020年前实现全球基本消灭狂犬病的目标（目前实现这个目标的时间又推迟到2030年）。拉美国家在2010年已宣布基本实现目标。印度等许多亚洲发展中国家都已承诺按时达标。目前全世界都在对中国政府拭目以待。

第二，给全社会树立了虐待动物的风向标。捕杀行动在全国范围内随时随地发生，而且经常是非法外包给社会人员公开进行，血腥残忍，当着儿童、妇女、老人的面毫无顾忌。这不仅是传播暴力诱发更多虐待虐杀的行为，而且严重伤害人们的情感，危害青少年的身心健康。虐杀动物本质上是对儿童的虐待，使旁观儿童失去同理心，失去对残酷的敏感性，将粗暴行为当成正常现象，从而内化成自主意识，漠视低等动物的生命，进而演化为暴力犯罪。犯罪学研究表明，目睹家庭暴力和动物虐待的儿童很可能成为施虐者，虐待动物让孩子变得麻木无情，或者学会从施虐中获得控制感。动物虐待，是未来针对人的暴力犯罪的预警器，是持续的虐待儿童妇女老人的指示器。

第三，助长了黑色猫狗肉产业链，人身安全、食品安全、公共卫生安全造成负面影响。除了给以犬类杀不足惜的暗示外，每年捕杀的巨量流浪犬甚至被收容的流浪犬流向了食品市场，构成了偷盗毒杀黑色猫狗肉产业链的一部分。该产业链由制作毒镖毒针、盗抢毒杀、收购、运输、销售等环节串联而成。这个链条的每一个环节都危害社会，盗狗背后危机重重，盗贼、狗主和无辜路人均有可能中毒,人身安全受到威胁；除了被毒杀的狗含有的剧毒成分之外，狗被注射的各种疫苗、可能携带的病毒及寄生虫等都严重威胁公共卫生安全，破坏了防疫秩序。

第四，阻碍了科学的犬类管理法的制定，诱发社会分裂和社会动荡。我国没有制定犬类管理国家法，但各地都出台了犬类管理地方法规，其中包括对流浪犬、无证犬和走失犬的管理。早在1994年，我国第一部地方犬类立法《北京市严格限制养犬规定》第二十一条即规定，市公安局设立犬类留检所，负责收容、处理养犬人放弃饲养的、走失的和被没收的犬。随后，各地立法纷纷效仿。然而，迄今各地的犬类留检所或者尚未建立，或者成为隐蔽虐杀的场所，成为犬类的地狱甚至黑色产业链上狗肉的来源地。在数十年来政府捕杀犬类的大背景下，国民敬畏生命的意识丧失，虐待、遗弃无法可依，无序繁殖有法不依，不文明养犬现象难以遏制，收容制度难以建立，民间救助备受歧视迫害。试图仅以捕杀流浪犬、无证犬来预防狂犬病、促文明养犬，必然适得其反，故而才会出现大规模纵犬咬人、各界热捧投毒杀狗行为、人用狂犬病疫苗滥用等荒诞现象。特别是，每次的集中整治犬类行动对真正的不文明养犬人毫无效果，大量遗弃导致流浪动物数量增加。目前国内在犬的问题上，养犬群体和不养犬群体、爱护动物群体和残害动物群体严重对峙，接近“内战”状态。

可喜的是，2019年9月27日，《深圳市城市管理和综合执法局养犬管理规范》（征求意见稿）向社会公布，规定了犬类收治中心的建设、收治标准、程序和科学人道的安乐死制度，这是继《北京市严格限制养犬规定》之后中国伴侣动物立法史上新的里程碑。很显然，深圳拟实行的收治制度与《实施办法》规定的捕杀制度是相冲突的。

四、捕杀“野犬”的规定不符合宪法精神和十九大精神

《宪法》第二十四条要求国家加强社会主义精神文明的建设，而十九大报告也认为，社会文明水平尚需提高。衡量一个社会的文明，主要在于对待生命的态度。当我们无法实现对所有动物进行人道主义对待的时候，起码先文明对待身边的猫狗类伴侣动物。特别是，党的十八大以来,党中央提出了社会治理法治化新思想和新论断，十九大报告为推动社会治理法治化做了系列部署。犬类问题激化社会矛盾，造成社会分裂，危害公共安全，国内外舆论越来越强烈，但目前仍然游离在社会治理法治化的轨道之外。而且，打狗与吃狗肉将我国在传播中华文化方面历经千辛万苦获得的世界美誉毁于一旦，严重影响中国的国家形象，阻碍中华文明被世界认同的进程，破坏习近平总书记提出的人类命运共同体的建设。可见，《实施办法》构成对《宪法》的“间接抵触”。

综上，1991年《实施办法》第二十九条将上位法中扑杀狂犬的范围扩大到捕杀野犬，不仅违反了《传染病防治法》的立法宗旨和职权法定原则，而且欠缺合理性与科学性，违法比例原则，甚而涉嫌违宪，建议予以废除。同时,建议尽快制定伴侣动物(犬猫类)保护和管理法，确立“保护”和“管理”双重理念，杜绝流浪动物产生的源头，建立统一的流浪动物收容制度，从根本上灭绝狂犬病；遏制遍及全国、融入日常的不文明养犬现象、遗弃虐待现象；打击非法猫狗肉经营行为，维护公共卫生安全和食品安全。

 撰稿人： 钱叶芳

 （编  辑：徐汉明  胡 婷）