疫情背景下湖北加强动物防疫法律保障的对策建议

编者按：近年来，世界各地出现的新发传染病越来越频繁，70%以上来源于动物，这使得动物防疫法变得前所未有的重要。新冠肺炎疫情充分暴露出我国动物防疫法律秩序遭到巨大破坏的现实，加强动物防疫法律保障刻不容缓。基地首席专家钱叶芳教授分析了当前湖北省动物防疫法律保障存在的不足和短板，提出的相关对策建议值得重视。现予以刊载。

一、当前湖北省动物防疫法律保障存在的不足和短板

（一）《湖北省实施<中华人民共和国野生动物保护法>办法》（以下简称《办法》）与《动物防疫法》脱节

1.食用方面。根据《野生动物保护法》第三十条，使用有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品可以生产、经营、食用。现行《办法》的进步之处是规定“禁止出售、购买、利用国家和省重点保护野生动物及其产品”（第二十四条），纳入了省重点保护野生动物。但是，在动物防疫法上，陆生动物检疫包括产地检疫、屠宰检疫两个环节，决定一类动物能否食用的是屠宰检疫。各类动物法以及食品安全法都不应当与动物防疫法相冲突。野生动物在动物防疫法上只有产地检疫要求，而且绝大多数野生动物连产地检疫都无法进行，食用野生动物严重威胁公共卫生安全。2012年3月《长江商报》报道，武汉森林公安干警在武昌起义门市场内发现3家商户在兜售野生动物。经查，3家均属于无证经营。2016年1月《荆门晚报》报道，工商所检查人员在象山大市场检查时，商户无法说明三十多只野生动物的来源。2020年1月22日武汉市园林和林业局向媒体透露，该局从未向华南海鲜市场颁发野生动物经营利用许可证，这意味着该市场没有经营野生动物的资质，也更不可能有防疫方面的检查监督。

    2.人工繁育方面。《办法》确立了“积极驯养繁殖”的方针。上世纪九十年代起，野生动物驯养繁殖业逐渐在湖北兴起。据2017 年省林业厅统计，湖北省从事野生动物驯养繁殖的企业以及个人达500家，种类涉及60多个，年产值3亿元。立法者仿照肉、蛋、乳制品等产品的质量控制体系，设计了人工繁育许可制度、生产专用标识以及可追溯制度等“管理措施”。然而，首先，肉、蛋、乳制品等生产、加工、销售是以产地检疫和屠宰检疫为公共安全和食品安全的保证，不可以简单仿照。其次，三十年多年来对野生动物的大规模商业化利用并没有像当初立法者所愿望的那样达到保护野外种群的目的（即所谓“以养代保”），大量证据表明人工养殖极大地刺激了盗猎与盗取（鸟卵），并成为盗猎洗白的工具，野外种群数量急剧下降。例如，2017年12月，五峰后河国家级保护区18年来首次发现珍稀动物林麝，而林麝是湖北省人工养殖的主要物种之一。概言之，由于无法避免野外取种和盗猎洗白，无法阻挡自然界中不断变异的病毒，人工繁育制度充满了风险。

（二）《湖北省实验动物管理条例》与动物防疫法衔接不够

我国最高层次的实验动物立法是1988年国务院制定的《实验动物管理条例》，实验动物法立法体系由行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章组成，整体上看立法层次低、条文粗糙、违法成本低，特别是立法指导思想与防疫法衔接不够，相关规定不足以预防病原体的泄漏和人畜传染病的传播，缺乏对被淘汰的实验动物、实验动物活体以及尸体的有效管理规范和法律措施。2005年出台的《湖北省实验动物管理条例》已将“维护公共卫生安全”作为立法宗旨。在“生物安全与动物福利”专章中，第二十六条规定不再使用的实验动物活体、尸体应当经无害化处理；第二十九条要求维护动物福利，不得戏弄、虐待实验动物，并要求遵循动物实验3R原则（减少、替代、优化）。这些规定超越了《实验动物管理条例》，在地方同类立法中也显得更有前瞻性。但是，省内违规使用实验动物、出售淘汰的实验动物、违规操作、虐待实验动物现象依然严重，监管缺位。2007月12月《长江商报》刊发《为生命科学而死的实验动物们》一文，指出湖北省既是实验动物生产大省，也是实验动物的使用大省，实验动物存在着市场混乱、公共卫生隐患、安全事件时有发生等问题。

（三）“伴侣动物”保护和管理立法缺失，执法异化

1.食用方面。动物防疫法给伴侣动物（犬与猫）的定位是可饲养而不可宰杀。国务院食品安全办《关于犬类屠宰许可和监管问题的复函》（食安办函〔2015〕25号）明确说明了国家不能制定犬类屠宰规程的理由。犬猫不属于《关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》（食药监食监二〔2016〕72号）中“农业部尚未出台检疫规程，无法出具检疫证明的除外”的范围。伴侣动物在世界上比其他动物得到更多的法律保护，禁止屠宰是国际立法通例，许可“以食用为目的的养殖并屠宰犬类”不符合《动物防疫法》《食品安全法》“维护公共卫生安全”、“保证食品安全”的立法宗旨。但在执法中，伴侣动物的“非食品原料”法律定位被异化为“食品原料”。湖北省内吃狗肉现象非常严重，猫狗与野生动物在华南海鲜市场内同时售卖。有合法营业执照的狗肉馆分布在各地市，无证的私屠滥宰点和狗肉馆更是不计其数。无论有证无证，这些狗肉基本是偷盗毒杀而来，给人身安全、食品安全和卫生安全带来极大威胁。

2.狂犬病预防方面。狂犬病100%可预防，很多国家和地区已经通过强制免疫计划和流浪狗收容制度消灭了狂犬病，包括我国的香港和台湾地区。迄今，我国大陆狂犬病发病率仍然位居世界第二。卫生部在2009年发布的《中国狂犬病防治现状》中指出，通过灭犬等措施只能使狂犬病疫情得到暂时的一定程度的控制，我国缺乏狂犬病防治长效机制。湖北省内给地市普遍以捕杀替代收容，同时强制防疫制度执行不力。据统计，1996-2009年湖北省累计病例报告数居全国第6，共1179例，江西省居第5，共1324例。2007-2016年湖北省累计发病数735例，居全国第十，重庆第九，累计808例，山东第十一，累计723例。2004-2017年，湖北省共报告1396例人狂犬病发病病例。

二、对策与建议

（一）修订《办法》，上升为《湖北省野生动物保护条例》。一是将保障公共卫生安全纳入立法指导思想。可具体表述为：“为了保护野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设，保障人体健康和公共卫生安全，根据《中华人民共和国野生动物保护法》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例”。二是修改适用范围和方针。修改第二条、第三条和第四条，抛弃商业性驯养繁殖、开发利用的理念，巩固野生动物在防疫法上不可屠宰食用的法律定位。第四条可具体表述为：“对野生动物实行全面保护、公益利用、严格监管的原则，鼓励开展野生动物科学研究，培育公民保护野生动物的意识，促进人与自然和谐发展。”三是禁止公益目的之外的人工繁育，全面禁止野生动物交易行为。禁止商业性人工繁育为减轻环保压力、维护公共卫生安全、维护生态平衡所必需。建议修订第四章“野生动物的驯养繁殖和经营利用”和其他相关条文，只允许物种保护、科学研究以及其他公益目的的人工繁育，禁止以食用、药用、获取皮毛等为目的的捕猎、利用和交易行为。

（二）制定《湖北省伴侣动物保护和管理条例》，禁止伴侣目的之外的犬猫交易。一是停止捕杀流浪犬和无主犬，落实省内养犬各地方立法中规定的收容制度。2018年10月农业部在《关于政协十三届全国委员会第一次会议第4499号（农业水利类356号）提案的答复》还提到，公安部加强犬类留检收容场所的升级改造、扩建修缮，做好对流浪犬收容工作。湖北省应当尽快与国际接轨，严格执行强制防疫制度，完善流浪动物管理制度，在省内实现零狂犬病目标。二是巩固伴侣动物的“非食品原料”法律定位。市场监管部门应严格执行《动物防疫法》和《食品安全法》，取缔各地的猫狗肉馆，查处以食用、皮毛获取等为目的的伴侣动物养殖、收购、运输、屠宰和销售等非法经营行为。

（三）强化公共卫生安全理念，将动物福利纳入实验动物立法宗旨。建议修改《湖北省实验动物管理条例》，细化对实验动物活体、尸体的管理规定，禁止流向消费市场；加大对危害公共卫生安全行为的行政处罚力度；增加规定“实验室或实验室工作人员违反本条例规定，导致传染病传播、流行，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任”。现行条例第二十九条体现了国际通行的动物实验3R原则，应当将“动物福利”上升为立法宗旨，增加虐待实验动物，违反3R原则的法律责任。

（四）改革动物防疫法执行体制，实现独立、高效的动物防疫法执法目标。动物防疫法的执行是公共卫生安全的根本保证。一直以来，动物卫生监督执法中存在严重的不作为、“隔山开证”（是指动物检疫人员不到现场检疫，直接开具动物检疫合格证）、只收费不检疫、违规监管等渎职行为，威胁公共卫生安全和食品安全。对此，建议借鉴日本的垂直管理经验，进行省以下垂直管理改革。省畜牧兽医局在各市（县）设立实体性地方畜牧兽医分局。在与地方政府内设的畜牧兽医处的关系上，省畜牧兽医局指挥监督市地方政府畜牧兽医处，同时由市地方政府畜牧兽医处指挥监督辖区内的省畜牧兽医局地方分局，形成畜牧兽医省以下垂直系统与地方政府畜牧兽医系统环环相扣、紧密合作的格局，落实地方政府的属地责任，破除垂直管理体制改革中条块分割、相互推诿的难题。同时，强化执法主体的可问责性。

 撰稿人： 钱叶芳

（编  辑：徐汉明  胡 婷）