抗疫阻击战专报

2020年第21期

中国法学会法治研究基地    

最高人民检察院检察基础理论研究基地

教育部社会治理法治建设创新团队

中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心

湖北法治发展战略研究院

2020年2月23日

禁止野生动物商业性人工繁殖的修法建议

编者按：基地研究员钱叶芳教授系浙江理工大学法政学院硕士生导师，特此提出禁止野生动物商业性人工繁殖的修法建议。现以正式专报予以介推。

继SARS之后，时隔17年，我国今年又爆发了比SARS规模更大、影响更深远的新冠肺炎疫情，“禁食野生动物”的呼声再次急切起来。我们认为，现行的野生动物人工繁育制度存在巨大缺陷，国家应当立法禁止所有野生动物的商业性人工繁殖和利用，同时采取有力措施，帮助现有商业性野生动物人工繁育和利用行业退出和转型。并将国家《野生动物保护法》的修改尽快纳入议事日程（人大已部署启动野生动物保护法修改工作）。

一、禁止野生动物商业性人工繁殖的理由

（一）有利于避免制度性公共卫生安全风险

所谓制度性公共卫生安全风险，指制度缺陷引发的公共卫生安全风险。科学家指出：“当今人类新发传染病78%与野生动物有关或者来源于野生动物”，动物防疫法变得前所未有的重要。陆生动物（包括两栖动物）检疫包括产地检疫、屠宰检疫两个环节。是否具备屠宰检疫规程决定了一类动物能否被宰杀利用。各类动物法以及食品安全法都不应当与动物防疫法相冲突。

人工繁育支持方认为，有严格的检疫标准和规范的经营程序，人工繁育的野生动物可纳入家禽家畜管理范围。但是，何来严格的检疫标准？野生动物在动物防疫法上只有产地检疫要求，而野生动物保护法与动物防疫法脱节，设计了食用规则，此可谓制度性风险。公开信息显示，目前我国农业部门只颁布了生猪、家禽、反刍动物、马属动物、犬、猫、兔、蜜蜂等约10种动物的产地检疫规程，野猪、野禽等可对应参照上述规程进行产地检疫。这就意味着，绝大多数野生动物连产地检疫都无法进行。为什么不制定屠宰检疫规程？首先是因为野生动物种类太多，不可能一一分门类制定；其次是因为野生动物屠宰是小众而非大众，没有必要制定；最重要的是人类对野生动物所携带的病毒及其传播方式的了解十分有限，无法制定相关依据。目前达成共识的是，病原体并不考虑和挑剔宿主动物是野生还是人工繁育的。由于无法避免野外取种和盗猎洗白，无法阻挡自然界中不断变异的病毒，人工养殖野生动物的检疫标准即便强行制定，也充满了风险。

到目前为止，社会各界的关注焦点在于野生动物的食用，忽视了药用、皮毛获取等其他利用方式。实际上，无论是SARS还是新型冠状病毒都不是在烹饪后吃出来的，因为病毒不耐高温。多数情况是在宰杀的过程中人类感染了动物携带的病毒，而食用、药用、皮毛获取等等，宰杀是必经的环节。因此，保留人工养殖制度，只可能留下制度性隐患。武汉爆发的新型冠状病毒比2003年SARS病毒更为不可捉摸，无人能预测下个病毒会如何变异。

（二）有利于维护《野生动物保护法》的立法宗旨

现行《野生动物保护法》的立法宗旨是“为了保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设”，并未将“利用”纳入其中。但是，该法同时创设了一个新的动物种群：“人工种群”，并且仿照肉、蛋、乳制品等产品的质量控制体系，设计了人工繁育许可制度、生产专用标识以及可追溯制度等“管理措施”。然而，首先肉、蛋、乳制品等生产、加工、销售是以产地检疫和屠宰检疫为公共安全和食品安全的保证，不可以简单仿照。其次，对野生动物近三十年的大规模的商业化利用并没有像当初立法者所愿望的那样达到保护野外种群的目的（即所谓“以养代保”），受国家保护的和不受国家保护的野生动物都出现了野外种群数量的急剧下降。例如，长白山地区野外黑熊和棕熊的种群数量从80年代初到2010年底，分别下降了93% 和30%多。大量证据表明商业性的利用极大地刺激了盗猎与盗取（鸟卵），人工繁育许可证也成为洗白盗猎的道具。

《野生动物保护法》一面主张维护生物多样性和生态平衡，一面选择以“规范利用”的基本原则以及食用和人工繁育制度销蚀其立法宗旨，推动和扩大对野生动物的经营利用。这使得“保护”受到极大损害。今日的修法应当秉持其立法宗旨，抛弃野生动物商业性利用理念，将野生动物的利用和人工繁育限制在公益领域。

（三）有利于缓解养殖业、皮草行业的环保压力

2013年的黄浦江死猪漂浮事件将国内长期被忽视的畜禽养殖污染问题凸显出来，《畜禽规模养殖污染防治条例》同年出台。大量的养殖业污染正成为中国环保新挑战，中小型养殖散户造成的环境污染最严重。

野生动物养殖企业大多规模小，抗风险能力弱，养殖污染严重。根据 2016 年浙江省调查的数据，停养的人工繁育场达到当年企业总数的24.96%，主要原因是效益不佳和污染环境。经合组织数据显示，2018年中国年消费肉类8829.6万吨，占全球肉类消费的26.8％，位居世界第一。这说明我国人民并不缺少肉类食品。皮毛制作行业的污染更加严重，有医学调查发现皮毛加工工人呼吸系统症状阳性率明显高于对照组。在环保政策下，如果说生产大众肉食的家禽家畜养殖都在规范与限缩，更应当解除生产小众肉食和皮草等奢侈品的野生动物人工养殖对环保造成的压力。这是世界性环保潮流，已有洛杉矶、旧金山、加利福尼亚伯克利、巴西圣保罗、加利福尼亚西好莱坞、印度、新西兰等城市和国家禁止进口及销售皮草；塞尔维亚、卢森堡、挪威、克罗地亚、克罗地亚、捷克共和国、马其顿、斯洛文尼亚、波斯尼亚和黑塞哥维那、日本、奥地利、英国、比利时、瑞士、意大利、德国等国以直接或间接的方式全面禁止毛皮动物养殖；荷兰、丹麦、匈牙利、瑞典禁止部分毛皮动物养殖。我国《野生动物保护法》应当具有前瞻性和果敢性，否则难以遏制我国物种不断流失、生态不断失衡、污染循环往复的趋势。

（四）有利于野生动物养殖产业的转型和人工替代品的研发

人工繁育支持方认为，人工繁育产业是国家扶贫政策的重要支撑，也是中医药材的需要。这两个理由并不充分。

首先，靠养殖野生动物获取的经济效益在重大疫情面前微不足道。据《中国野生动物养殖产业可持续发展战略研究报告》（2017年），2016年，我国食用、药用、毛皮、观赏、宠物、实验用等野生动物养殖产业的专兼职从业者有1409万多人，创造产值5200多亿元人民币。据中青报15日报道，自武汉疫情爆发，各级财政疫情防控补助资金已经超过900亿元，中国每天损失3000亿元，间接损失、长期损失难以计数，逝去的生命、破碎的家庭、精神创伤、治愈后遗症等更是难以计价，同时带来的世界性有形、无形之负面影响也是我国难以承受之重。其次，传统中医药以中草药为主，动物入药可以以草药或西药替代，现代技术也足以研发出人工替代品。人工麝香、人工牛黄、人工虎骨，上世纪90年代末都纷纷投产。中国是目前已知的唯一一个允许“活熊取胆”的国家。据《中国新闻周刊》报道，中国人工熊胆研制30年无法获批，牵扯利益太多。

亟待反思的是，在公共卫生安全、生态平衡和环境保护三大社会价值和基本国策面前，如果看待少数人的经济利益和奢侈需求？法律是一种利益平衡机制，然而法律所保护的利益必须是正当的，有益于国家安全和社会发展的。人工养殖经济利益显然不具备这种正当性。

（五）有利于避免无效的执法成本

2003年非典刚刚结束，林业部门便解开对野生动物人工繁殖的禁令。当时《瞭望东方》记者写道：“中国历来对野生动物的生产、销售、加工环节的监督和检疫不够，在饲养繁殖野生动物过程中的饲养设施标准、营养标准、卫生标准、检疫标准等，尚无法可依……而发展经济、提高农民收入、增加就业的考虑，显然压倒了一切。这正是禁令不得不解除的根本原因”。17年来，这些问题依然如故，无法监管，或者监管不力。

林业部门发放的野生动物“驯养繁殖许可证”和“经营利用许可证”成为盗猎洗白的道具。大量案件表明，很多持证养殖场都是“挂羊头卖狗肉”，甚至一些不法分子公开做起“办证买卖”生意。目前国内存在一条倒卖非法野生动物的利益链条：盗猎者将动物卖给中间收购商，中间商又卖给更大的收购商，大的收购商往往拥有林业部门颁发的野生动物驯养繁殖许可证，将非法捕捉和收购的野生动物洗白为合法产品再运送到各个市场。对一般人来说，很难辨别被交易的动物是野生的还是养殖的。在盗猎洗白案件中，目前的技术也无法鉴别是否来自野外，这给举报和监管带来阻碍。而对于盗猎行为，林业执法部门力量有限，很难监管到位，渎职现象严重，多年来主要依靠野保志愿者四处奔走，阻止野生动物非法盗猎与售卖。今年1月，野生动物保护自愿者在浙江举报了10个公开贩卖野味的摊贩，这些摊贩均持有《浙江省陆生野生动物经营利用核准证》，但他们出售的所有野生动物及其制品都无合法来源，亦无检疫检验合格证。

有认为，发达国家也允许人工养殖野生动物。确实，任何国家都有吃野味、穿皮草的人。我们需要考虑的是野生动物利用规模和法治传统两个因素的国内外差异。比如，美国人吃鹿肉，但养殖规模小，而且有严格的检疫和市场监管。即便如此，2019年美国疾控中心（CDC）通报，至少有24个州的251个县包括麋鹿、驼鹿在内的多个种群感染朊病毒，圈养的鹿群感染情况最为严重。最早发现感染朊病毒的动物其实是羊，由于养殖场将患病的羊内脏和骨头做成饲料喂给牛，才导致牛染上了朊病毒（疯牛病）。CDC指出，食用受感染的鹿肉是感染人类可能性最大的方式，而目前还没有任何有效的治疗手段。反观我国，不仅养殖规模大，而且缺少法治传统，盗猎洗白难以避免，野生梅花鹿已成高度濒危物种。

总之，鉴于我国的特殊国情，禁止商业性人工养殖的意义不仅在于打破非法盗猎和买卖屡禁不止这一魔咒，而且在于避免在这一领域持续进行低效而缺乏社会意义的执法资源投入。为长远计，国家应当将有限的执法资源投入到亟待加强的盗猎、防疫、食品安全、环境保护监管之中。最后值得一提的是，任何语言都难以描述野生动物在商业利用中所遭受的痛苦和折磨。1654年克伦威尔统治下的英国即颁布了法律保护动物，我国至今欠缺有效的动物保护法，落后世界300余年。

二、《野生动物保护法》的具体修改建议

（一）修改立法宗旨

数十年来《野生动物保护法》对食用许可以及对人工养殖的许可使得国人根深蒂固的吃野味陋习难以根除，这使得将人体健康和公共卫生纳入《野生动物保护法》的指导思想成为必要。建议修改第一条，具体案文为：

为了保护野生动物，保障人体健康和公共卫生安全，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设，制定本法。

（二）修改基本原则

建议修改第四条，将“规范利用”修改为“有限利用”，将人工繁育限制在科学研究、物种保护、疫源疫病监测或者其他有关公益的特殊情况。具体案文为：

国家对野生动物实行保护优先、有限利用、严格监管的原则，鼓励开展野生动物科学研究，培育公民保护野生动物的意识，促进人与自然和谐发展。

（三）禁止因物种保护目的之外的野生动物人工繁育

建议修改第三条，具体案文为：

野生动物资源属于国家所有。国家保障依法从事野生动物科学研究、公益性人工繁育等活动的组织和个人的合法权益。

建议修改第二十五条第一款和第二款，具体案文如下：

国家支持因科学研究、物种保护、疫源疫病监测或者其他公益目的人工繁育野生动物。

前款规定的人工繁育野生动物实行许可制度。人工繁育野生动物的，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准，取得人工繁育许可证，但国务院对批准机关另有规定的除外。

建议修改第二十六条第一款，具体案文为：

人工繁育野生动物应当有利于物种保护及其科学研究，不得破坏野外种群资源，并根据野生动物习性确保其具有必要的活动空间和生息繁衍、卫生健康条件，具备与其繁育目的、种类、发展规模相适应的场所、设施、技术，符合有关技术标准和防疫要求。

建议合并第二十七条和第三十条，具体案文为：

禁止生产、经营使用野生动物及其制品制作的食品、药品、服饰或其他商品。

禁止为食用、药用或其他目的非法购买野生动物及其制品。

因科学研究、人工繁育、物种保护、文物保护或者其他公益目的，需要出售、购买、利用野生动物及其制品的，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准，并按照规定取得和使用专用标识，保证可追溯，但国务院对批准机关另有规定的除外。　　

建议删除第二十八条、第二十九条。（原《野生动物保护法》第二十八条：对人工繁育技术成熟稳定的国家重点保护野生动物，经科学论证，纳入国务院野生动物保护主管部门制定的人工繁育国家重点保护野生动物名录。对列入名录的野生动物及其制品，可以凭人工繁育许可证，按照省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门核验的年度生产数量直接取得专用标识，凭专用标识出售和利用，保证可追溯。 对本法第十条规定的国家重点保护野生动物名录进行调整时，根据有关野外种群保护情况，可以对前款规定的有关人工繁育技术成熟稳定野生动物的人工种群，不再列入国家重点保护野生动物名录，实行与野外种群不同的管理措施，但应当依照本法第二十五条第二款和本条第一款的规定取得人工繁育许可证和专用标识。第二十九条：利用野生动物及其制品的，应当以人工繁育种群为主，有利于野外种群养护，符合生态文明建设的要求，尊重社会公德，遵守法律法规和国家有关规定。 野生动物及其制品作为药品经营和利用的，还应当遵守有关药品管理的法律法规。）

（四）禁止商业目的的野生动物捕猎和杀害，禁止虐待

与商业性人工养殖禁止相配套，应当禁止商业性捕猎行为，合法捕获的一般野生动物只能自食自用。这是国际立法潮流，各国的狩猎习惯也在逐步屏除。

建议合并第二十一条和第二十二条，具体案文为：

　　禁止以营利为目的猎捕、杀害野生动物。

因科学研究、疫源疫病监测或者其他公益需要，猎捕国家一级保护野生动物的，应当向国务院野生动物保护主管部门申请特许猎捕证；猎捕国家二级保护野生动物的，应当向省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门申请特许猎捕证。

因种群调控、生态平衡等公益需要，猎捕一般野生动物的，应当依法取得县级以上地方人民政府野生动物保护主管部门核发的狩猎证，并且服从猎捕量限额管理。

猎获的一般野生动物不得私自屠宰、销售，可以由县级以上地方人民政府野生动物保护主管部门统一收购，检疫检验后进入养殖饲料市场。

禁止虐待野生动物。

（五）增加过渡性条款

建议规定自新法生效之日起，不再发放商业性经营的《野生动物驯养繁殖许可证》《经营利用许可证》，禁止新养殖企业的建立，新法生效五年后全面关闭商业性人工养殖企业。

另外，建议对法律责任部分进行相应的调整，加大处罚力度，增加规定虐待野生动物所应承担的行政责任和刑事责任。

综上，野生动物人工繁育产业普遍存在检疫空白、盗猎洗白、养殖污染、动物虐待等问题，严重动摇公共卫生安全、生态平衡、环境保护、公序良俗等社会根基，投入执法资源无社会意义。也因此，人工繁育经济利益欠缺正当性、科学性和合理性，与国家利益和全国人民的长远利益相冲突，不应当获得法律的保障，完全可以设计合理的退出机制，以其他致富途径、就业渠道和人工药物替代。正如钟南山院士所言，在这次事件后，中国应该建立非常严格的法律或规定，真正禁止饲养或食用野生动物。

撰稿人：钱叶芳

（编  辑：徐汉明  胡 婷）