全面禁止野生动物商业性人工繁育的修法建议（提交全国人大法工委）

2月24日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》），全面禁止食用陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。这是一次巨大的历史性突破和文明进步。我们认为，国家应当进一步修法全面禁止野生动物的商业性人工繁育和利用，包括药用、毛皮获取等，同时采取有力措施，帮助现有商业性野生动物人工繁育和利用行业退出和转型。

一、全面禁止野生动物商业性人工繁育的理由

（一）有利于更加彻底地避免制度性公共卫生安全风险

所谓制度性公共卫生安全风险，指制度缺陷引发的风险。世界各地新发传染病越来越频繁，70%以上源于动物，这使得动物防疫法变得前所未有的重要。陆生动物检疫包括产地检疫、屠宰检疫两个环节。各类动物法以及食品安全法都不应当与动物防疫法相冲突。

《决定》规定，因科研、药用、展示等特殊情况，需要对野生动物进行非食用性利用的，应当按照国家有关规定实行严格审批和检疫检验。然而，检疫谈何容易？野生动物在动物防疫法上只有产地检疫要求，而野生动物保护法设计了人工繁育制度，此可谓制度性风险。公开信息显示，绝大多数野生动物连产地检疫都无法进行。制定屠宰检疫规程更加不可行，首先是因为野生动物种类太多，不可能一一分门类制定；其次是因为野生动物屠宰是小众而非大众，没有必要制定；最重要的是人类对野生动物所携带的病毒及其传播方式的了解十分有限，无法制定。病原体并不考虑和挑剔宿主动物是野生还是人工繁育的，是食用的、药用的还是毛皮用的。

实际上，无论是SARS还是新型冠状病毒都不是在烹饪后吃出来的，因为病毒不耐高温。多数情况是在宰杀的过程中人类感染了动物携带的病毒，而食用、药用、皮毛获取等等，宰杀是必经的环节。而且，食用和非食用本身很难截然分开，比如果子狸有食用、药用、毛皮用三种用途。据第一财经报道，以获取皮毛为目的的人工养殖场出来的狐狸肉、貂肉、貉子肉等野生动物肉体被送到肉联厂或小作坊，加工成烤肠或火腿肠，这些未经检疫检疫的肉类严重影响公共卫生安全和食品安全。另外，要考虑到的制度性风险是食用禁令可能会刺激食用型人工养殖向非食用型转化，以及非食用型人工养殖为食用型洗白，变相食用。同时，非食用养殖也无法避免盗猎洗白、野外盗种和走私，无法阻挡自然界中不断变异的病毒，即便强行制定检疫标准，也充满了风险。武汉爆发的新型冠状病毒比2003年SARS病毒更为不可捉摸，无人能预测下个病毒会如何变异。

（二）有利于从根本上维护《野生动物保护法》的立法宗旨

现行《野生动物保护法》的立法宗旨是“为了保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设”，并未将“利用”纳入其中。对野生动物近三十余年的大规模的商业化利用并没有像当初立法者所愿望的那样达到保护野外种群的目的（即所谓“以养代保”），食用利用和非食用利用的野生动物都出现了野外种群数量的急剧下降。例如，作为国家重点保护野生药材物种，长白山地区野外黑熊和棕熊的种群数量从80年代初到2010年底，分别下降了93% 和38%多。

据第3次全国中药资源普查，药用动物有1581种，许多需要依靠野生捕获，能养殖的养殖成本亦较高。国人迷信“动物入药”，而且更加迷信野生动物的药效，随着消费能力的提高，国内药用动物物种陆续濒危，国外野生动物也遭到大规模盗猎和走私。例如，2016年英国保育团体“狮子救援”指出，越南野生老虎数量可能只剩下约30只，却因为华人对“动物入药”的迷信而持续减少。人类命运共同体遭受威胁。毛皮动物同理。

允许非食用人工养殖不符合野生动物保护法之立法宗旨，也为推动和扩大对野生动物的非法经营利用提供了可突破的“口子”。建议后续《野生动物保护法》的修改应当秉持其立法宗旨，将野生动物的利用和人工繁育限制在公益领域。

（三）有利于真正缓解养殖业、皮草行业的环保压力

2013年的黄浦江死猪漂浮事件将国内长期被忽视的畜禽养殖污染问题凸显出来，《畜禽规模养殖污染防治条例》同年出台。大量的养殖业污染正成为中国环保新挑战，中小型养殖散户造成的环境污染最严重。

包括毛皮、药用在内的野生动物养殖企业大多是散户，养殖污染严重。根据 2016 年浙江省调查的数据，停养的人工繁育场达到当年企业总数的24.96%，主要原因是效益不佳和污染环境。毛皮获取和制作过程中的污染更加严重，有医学调查发现皮毛加工工人呼吸系统症状阳性率明显高于对照组。在环保政策下，如果说生产大众肉食的家禽家畜养殖都在规范与限缩，更应当解除皮草等非生活必需品的野生动物养殖对环保造成的压力。这符合世界环保和动保潮流。例如，洛杉矶、旧金山、加利福尼亚伯克利、巴西圣保罗、加利福尼亚西好莱坞、印度、新西兰等城市和国家禁止进口及销售皮草；塞尔维亚、卢森堡、挪威、克罗地亚、克罗地亚、捷克共和国、马其顿、斯洛文尼亚、波斯尼亚和黑塞哥维那、日本、奥地利、英国、比利时、瑞士、意大利、德国等国以直接或间接的方式全面禁止毛皮动物养殖；荷兰、丹麦、匈牙利、瑞典禁止部分毛皮动物养殖。

我国《野生动物保护法》应当具有前瞻性和果敢性，否则难以遏制我国物种不断流失、生态不断失衡、污染循环往复的趋势。

（四）有利于野生动物养殖产业的转型和人工替代品的研发

首先，靠养殖野生动物获取的经济效益在重大疫情面前微不足道。据《中国野生动物养殖产业可持续发展战略研究报告》（2017年），2016年，我国食用、药用、毛皮、观赏、宠物、实验用等野生动物养殖产业的专兼职从业者有1409万多人，创造产值5200多亿元人民币。据中青报15日报道，自武汉疫情爆发，各级财政疫情防控补助资金已经超过900亿元，中国每天损失3000亿元，间接损失、长期损失难以计数，逝去的生命、破碎的家庭、精神创伤、治愈后遗症等更是难以计价，同时带来的世界性有形、无形之负面影响也是我国难以承受之重。其次，传统中医药以中草药为主，动物入药可以以草药或西药替代，现代技术也足以研发出人工替代品。人工麝香、人工牛黄、人工虎骨，上世纪90年代末都纷纷投产。中国是目前已知的唯一一个允许“活熊取胆”的国家。据《中国新闻周刊》报道，中国人工熊胆研制30年无法获批，牵扯利益太多。

亟待反思的是，在公共卫生安全、生态平衡和环境保护三大社会价值和基本国策面前，如果看待少数人的经济利益和奢侈需求？法律是一种利益平衡机制，然而法律所保护的利益必须是正当的，不得有损国家安全和社会发展。

（五）有利于避免无效的执法成本

2003年非典刚刚结束，林业部门便解开对野生动物人工繁殖的禁令。当时《瞭望东方》记者写道：“中国历来对野生动物的生产、销售、加工环节的监督和检疫不够，在饲养繁殖野生动物过程中的饲养设施标准、营养标准、卫生标准、检疫标准等，尚无法可依……而发展经济、提高农民收入、增加就业的考虑，显然压倒了一切。这正是禁令不得不解除的根本原因”。17年来，这些问题依然如故，无法监管，或者监管不力。据第一财经报道，贵州省余庆县检察院近期调查了辖区内40户野生动物人工养殖场，涉及野生动物25765只(头)，发现仅有少部分养殖户办理备案手续，其余单位和个人均未办理相关驯养繁殖手续。有的地方人工繁育许可证一发了之。更为严重的是，林业部门发放的野生动物“驯养繁殖许可证”和“经营利用许可证”成为盗猎洗白的道具，很多持证养殖场都是“挂羊头卖狗肉”，甚至一些不法分子公开做起“办证买卖”生意。对一般人来说，很难辨别被入药、被剥皮获取皮毛的动物是野生的还是养殖的。在盗猎洗白案件中，目前的技术也无法鉴别是否来自野外，这给举报和监管带来阻碍。而对于盗猎行为，执法部门力量有限，很难监管到位，渎职现象严重，多年来主要依靠野保志愿者四处奔走。

有认为，人工养殖野生动物并非中国独有。确实，任何国家都有吃野味、穿皮草的人。我们需要考虑的是野生动物利用规模、行业管理和法治传统等因素的国内外差异。比如，美国人鹿养殖总体规模小，行业自律性强，检疫和市场监管严格。即便如此，2019年美国疾控中心通报，至少有24个州的251个县包括麋鹿、驼鹿在内的多个种群感染朊病毒（疯牛病病原体），圈养的鹿群感染情况最为严重，目前还没有任何有效的治疗手段。反观我国，不仅养殖规模大，饲养管理水平低，市场交易秩序混乱，缺少行业自律，盗猎洗白难以避免，野生梅花鹿已成高度濒危物种。鉴于我国的特殊国情，应当禁止商业性人工养殖，避免在这一领域持续进行低效而缺乏社会意义的执法资源投入。为长远计，国家应当将有限的执法资源投入到亟待加强的盗猎、防疫、食品安全、环境保护监管之中。

最后值得一提的是，任何语言都难以描述野生动物在商业利用中所遭受的痛苦和折磨。在动物福利方面，中国的野生动物养殖几乎不受任何法规限制。1654年克伦威尔统治下的英国即颁布了法律保护动物，我国至今欠缺有效的动物保护法，落后世界300余年。

二、具体修改建议

（一）修改立法宗旨

数十年来《野生动物保护法》对对人工养殖的许可更使得国人根深蒂固的食用、药用野生动物的陋习难以根除，因利用野生动物导致的公共卫生风险难以避免，这使得将公共卫生安全纳入立法指导思想成为必要。建议修改第一条，具体案文为：

为了保护野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设，保障人体健康和公共卫生安全，根据宪法，制定本法。

（二）修改适用范围

建议修改第二条，将保护范围扩大到所有的野生动物。具体案文为：

在中华人民共和国领域及管辖的其他海域，从事野生动物保护及相关活动，适用本法。 本法规定保护的野生动物，指所有的陆生、水生野生动物，特别是珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。 本法规定的野生动物及其制品，是指野生动物的整体（含卵、蛋）、部分及其衍生物。

（三）修改基本原则

建议修改第四条，将人工繁育限制公益领域。具体案文为：

国家对野生动物实行全面保护、公益利用、严格监管的原则，鼓励开展野生动物科学研究，培育公民保护野生动物的意识，促进人与自然和谐发展。

（四）禁止公益目的之外的野生动物人工繁育

1.建议修改第三条，具体案文为：

野生动物资源属于国家所有。国家保障依法从事野生动物科学研究、公益性人工繁育等活动的组织和个人的合法权益。

2.建议修改第二十五条第一款和第二款，具体案文如下：

国家支持因科学研究、物种保护、疫源疫病监测或者其他公益目的人工繁育野生动物。

前款规定的人工繁育野生动物实行许可制度。人工繁育野生动物的，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准，取得人工繁育许可证。

3.建议修改第二十六条第一款，具体案文为：

人工繁育野生动物应当有利于物种保护及其科学研究，不得破坏野外种群资源，并根据野生动物习性确保其具有必要的活动空间和生息繁衍、卫生健康条件，具备与其繁育目的、种类、发展规模相适应的场所、设施、技术，符合有关技术标准和防疫要求。

4.建议删除第二十八条、第二十九条。

（五）禁止商业目的的野生动物捕猎、杀害，禁止虐待

与禁止商业性人工养殖相配套，应当禁止商业性捕猎、杀害和虐待。建议合并第二十一条和第二十二条，具体案文为：

禁止以营利为目的猎捕、杀害野生动物，禁止虐待野生动物。

因科学研究、物种保护、疫源疫病监测或者其他公益需要，猎捕国家一级保护野生动物的，应当向国务院野生动物保护主管部门申请特许猎捕证；猎捕国家二级保护野生动物的，应当向省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门申请特许猎捕证。

因种群调控等公益需要，猎捕非国家重点保护野生动物的，应当依法取得县级以上地方人民政府野生动物保护主管部门核发的狩猎证，并且服从猎捕量限额管理。猎获的野生动物不得私自销售，可以由县级以上地方人民政府野生动物保护主管部门统一收购，检疫检验后进入养殖饲料市场。

（六）禁止野生动物非法交易

建议合并第二十七条和第三十条，具体案文为：

禁止生产、经营使用野生动物及其制品制作的食品、药品、服饰或其他商品。

禁止为食用、药用或其他目的非法购买野生动物及其制品。

因科学研究、人工繁育、物种保护、文物保护或者其他公益目的，需要出售、购买、利用野生动物及其制品的，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准，并按照规定取得和使用专用标识，保证可追溯。　　

（七）增加过渡性条款

建议规定自新法生效之日起，不再发放野生动物商业性经营的《野生动物驯养繁殖许可证》《经营利用许可证》，禁止建立新的非食用人工繁育场，新法生效三年后全面关闭商业性人工繁育场。

另外，建议对法律责任部分进行相应的调整，加大处罚力度。同步修改刑法，增加虐待动物罪，单列非法食用、购买野生动物及其制品罪。

综上，基于各种原因，我国野生动物人工养殖产业天然存在检疫空白、盗猎洗白、养殖污染、动物虐待等问题，严重动摇公共卫生安全、生态平衡、环境保护、公序良俗等社会根基，投入执法资源无社会意义。也因此，野生动物人工养殖经济利益欠缺正当性、科学性和合理性，与国家利益和全国人民的长远利益相冲突，不应当获得法律的保障，完全可以设计合理的退出机制，以其他致富途径、就业渠道和人工药物替代。

联名学者：

蔡守秋，武汉大学环境法研究所教授、原所长，博士生导师，中国环境资源法学研究会原会长

孙江，西北政法大学动物保护法研究中心主任、教授、博导

高利红，中南财经政法大学法学院教授、博导，中国环境资源法学会副会长

张建伟，北京化工大学文法学院教授，博导 

黄明健，澳门环境资源法学研究会会长、澳门科技大学教授、博导

丁彩霞，内蒙古师范大学法学教授，内蒙古自治区政协委员

王平，北京联合大学应用文理学院法律系主任，教授

陈真亮，浙江农林大学副教授、硕士生导师

执笔：钱叶芳