建议发展动物收容救护慈善事业，建立健全动物收容救护体系，助力生态文明和健康中国的建设

在《野生动物保护法》《动物防疫法》和《传染病防治法》修订之际，“动物收容救护的政府责任及官民合作治理的路径”专题研讨会于2020年10月11日下午在腾讯会议室召开。法学专家、动物保护专家和志愿者以及社会各界人士2千余人参与了本次会议的研讨和直播收看，与会专家学者达成以下共识。

一、发展动物收容救护慈善事业的必要性与迫切性

（一）野生动物收容救护需要民间慈善力量的支持

《野生动物保护法》第十五条第二款原则上规定，县级以上人民政府野生动物保护主管部门应当按照国家有关规定组织开展野生动物收容救护工作。鉴于近年来公众对野生动物的关注程度、自发救护行为越来越多，这对收容救护场所的数量、救护条件等提出了更高要求。故而，刚刚审议过的《野生动物保护法》（修订草案）将《野生动物收容救护管理办法》中的规定上升为法律，规定“国家加强野生动物收容救护能力建设。县级以上人民政府野生动物保护主管部门应当按照国家有关规定安排经费,组织开展野生动物收容救护工作”。然而，事实上，仅仅依靠政府安排经费开展野生动物收容救护工作，是不可能做好这项公益事业的。现状是，官方收容救助工作远不如人意，很多地方仍然是空白，而民间收容救助力量被拒之门外。业务主管部门基于种种原因不愿意承担法定责任，故而民间慈善力量难以在民政部门登记，从而合法地开展野生动物收容救助工作，自发的救护工作举步维艰。

（二）捕杀野犬公共政策需要流浪动物收容救护体系的替代

《传染病防治法实施办法》第二十九条规定，公安部门负责县以上城市养犬的审批与违章养犬的处理，捕杀狂犬、野犬；乡（镇）政府负责辖区内养犬的管理，捕杀狂犬、野犬。2020年5月，全国人大法工委在认真审查了公民个人对对捕杀野犬规定提起的备案审查建议后，建议司法部在《传染病防治法》修改之后尽早修改完善实施办法。可以说，这也是一次历史性的法律纠错。我国狂犬病防治取得的成效不是捕杀野犬带来的，而是扑杀狂犬措施和免疫计划推行所致。捕杀野犬本身已经成为了一种危害社会的行政惯性。停止执行捕杀野犬规定有传染病学、法理学和社会学的科学依据和理论支撑，符合立法法和备案审查制度的要求，不存在立法技术上的障碍。特别是，它是公共卫生安全、社会秩序和青少年身心健康保护的迫切需要。本次《刑法》修正拟对法定最低刑事责任年龄作个别下调。然而，对预防未成年人犯罪而言，降低刑事责任年龄只能治标，停止捕杀野犬的暴力示范才是治本之策。替代捕杀野犬公共政策的是与现代文明相适应的动物收容救护制度和体系。

二、具体建议

（一）在《野生动物保护法》和《慈善法》中规定动物收容救护组织有权申请慈善服务设施用地

在《野生动物保护法》修订之际，建议在修订草案第十五条中增加一款为第三款，具体表述为：国家支持野生动物收容救护慈善组织的发展。野生动物收容救护活动需要收容救护用地的，可以依法申请使用国有划拨土地或者农村集体建设用地。各级人民政府野生动物保护主管部门可以依法通过购买服务等方式，支持符合条件的野生动物收容救护慈善组织提供收容救护服务。同时，建议将《慈善法》第八十五条修改为，慈善组织开展本法第三条第一项、第二项规定的慈善活动以及动物收容救护慈善活动需要慈善服务设施用地的，可以依法申请使用国有划拨土地或者农村集体建设用地。理由如下：

1.《慈善法》第三条虽然没有明确列举动物收容救护活动是慈善活动，但在理论和实践中都毋庸置疑。首先，结合目的解释和文本解释方法，动物收容救护活动可解释为慈善活动。聊城大学法学院李永军副教授认为，收容救助野生动物或流浪动物是惠及不特定多数人的活动，具有公共性和有益性。青岛大学法学院李芳副教授认为，动物救护是以救助野生动物及流浪动物为主的活动，属于《慈善法》第三条第（五）项“保护和改善生态环境”的范畴。浙江工业大学法学院慈善法研究中心副主任李德健认为，现行法中的慈善活动不再局限于传统意义上的扶贫济困，涵盖了所有弘扬传统美德、自愿地奉献爱心与援助的行为，将涉及科教文卫体以及环保等方面的公益活动都纳入其中，救护动物自是其中之义。上海财经大学法学院讲师潘晓认为，在《慈善法》明确列入动物权益很重要，也可以通过细则解释第（六）项开放性条款。其次，从实践角度来看，目前全国各地在民政部门登记了大量的以动物保护为宗旨的社会团体、基金会和社会服务机构，其中符合法定条件的被认定或登记为慈善组织，例如中国绿发会、北京爱它动物保护基金会、广东省挚爱动物保护基金会、漳州市小动物科学养护救助中心等。上海财经大学法学院王全兴教授认为，动物收容救护慈善事业肯定要支持，但是现在也出现了很多乱象，必要要监管。最后，从比较法的角度看，动物保护在一般国家基本上都属于慈善法制的范畴。例如，英国《慈善法》（2011）认为，只有那些为公共利益服务的具备慈善目的的事业才能被认可为慈善，“推进动物福利”被列举其中。日本的动物保护类慈善组织按照《公益法人认定法》（2014）中“以保护、维护地球环境和自然环境为目的的业务”予以认定。

2.动物收容救护慈善活动需要慈善服务设施用地。与《慈善法》第三条第一项、第二项的慈善活动一样，动物收容救助也是“扶老、救孤、恤病、助残”，只是救护对象是动物而不是人类。人类中心主义带来的问题已经有目共睹，新冠疫情演变为全球性灾难。难以再否认，破除人类中心主义是人与自然和谐相处（也即，人类可持续发展）的前提。从全球范围来看，动物收容通常分为市政（政府）运作的官方收容所、民间收容慈善组织或个人、有市政合同的民间收容组织等形式，稳定的场所是最基本的救助条件。国内民间动物收容大多是租赁场地运行，利用旧院子、废弃养殖场、荒山荒地等，没有经过土地、城建、环保、畜牧兽医等部门的批准，不具有专门的救助场所资质，故而经常被周边村民、居民投诉，被相关部门查处，被逼搬迁成为常态。带着动物四处搬迁是救护人最大之痛，甚至不时遭遇不顾动物生死而强拆的极端政府行为。民间救助人倾家荡产投入到公益活动中，其中场地经费比例高达运行经费的50%以上。频繁搬迁使得在建设改造上投入的资金严重损失，被救助动物的基本生存和福利难以保证。

（二）明确公安部门或城市管理部门为流浪动物收容的业务主管部门

野生动物收容救护的业务主管部门是明确的，而流浪动物收容的业务主管部门被认为尚不明确。南开大学法学院宋华琳教授和浙江财经大学法学院张旭勇教授均认为，从传统秩序行政角度看，流浪动物可能会产生公共安全、公共卫生问题，相应的主管部门应该是公安、城管以及卫生行政部门；从伴侣动物福利来看，难以确定行政主管部门。如果着眼我国现行动物法体系，动物福利已经与公共秩序紧密相连，保护和管理已经融为一体，全国人大、农业部等相关部门均认为如此。所以，流浪动物管理部门承担着管理和人道对待的双重职责。现状是公安、城管、农业、卫生、环保等相关部门相互推诿。我们认为，《传染病防治法实施办法》第29条将管理流浪犬（捕杀狂犬、野犬）的权力授予了公安部门。2018年农业部《关于政协十三届全国委员会第一次会议第4499号（农业水利类356号）提案的答复》也提到，伴侣动物保护方面，公安部加强犬类留检收容场所的升级改造、扩建修缮，做好对流浪犬收容工作。故而，在全国范围内，公安部门是流浪动物收容活动的业务主管部门是既成的法律事实。同时，鉴于部分地区养犬立法中确定城市管理部门是养犬管理和流浪犬管理的主管部门（如深圳、杭州），可以尊重地方的做法。公安或城管部门应当履行监督管理职责，负责流浪动物收容机构成立、变更、注销登记前的审查。

（三）明确官方犬类留检所的运行规则，整合社会力量构建流浪动物收容救护体系

建立官方犬留所既是控制传染病的需要，也是对流浪犬释放的善意。但是，各地犬留所基本上不对外开放，被收容动物的悲惨屡屡被曝光，被形容为“地狱”“纳粹集中营”，甚至官商勾结卖给狗贩子。例如，2011年郑州犬只收容所被报道10天只喂一次食，犬们或被打死或被踢死；2014年“杭州犬类收容所的一名工作人员当着母狗的面，把7只尚未睁眼的小奶狗一一摔死”的新闻传遍全国。北京、上海等大城市的犬留所也同样被曝光。故而，为政府形象计，公开透明是基本要求，需要制定全国或地方层面的官方留检所运行规则，《深圳市城市管理和综合执法局养犬管理规范》可做范本。

鼓励动物收容救助慈善活动，弥补政府在经费、经验和技术上的不足，是世界通例。在10月11日会议上，中国绿发会肖青副秘书长、它基金方丹执行秘书长、香港动物保护协会教育经理王润东、黑龙江省宝清县民间野生鸟类保护中心负责人黄喜民、三位流浪动物救护人、阿里巴巴聚划算宠物业务负责人姜苏等呈现了我国动物救护慈善力量崛起、与政府合作取得良好成效、企业承担起社会责任等可喜景象。在广袤的中国大地上，自发的流浪动物救助小院非常之多，仅在北京就有几百家，但民间慈善力量很不合理地受到现行公共政策以及政府行为的束缚和压制，面临着身份、场地、资金和舆论等种种困境和压力。

实践中，政府购买流浪犬管理服务的现象比较普通，但更多的是购买盈利性的组织和个人提供抓狗服务或将犬留所承包出去。比如，北京市政府购买抓狗服务的费用每年多达1000多万，同时设定抓捕犬只的指标任务。再如，甘肃省定西市安定区团结镇的犬留所被承包给个人，今年8月份所内数百只犬一夜之间神秘失踪。迫切需要停止这种践踏政府善意、无助公益的外包服务，落实《慈善法》第八十七条的规定，要求公安或城管部门依法通过购买服务等方式，支持符合条件的动物收容慈善组织向社会提供服务。信息显示，越来越多的民间收容基地接受政府部门的委托提供收容服务，取得了良好的社会效果。

（四）民政部门应当弘扬爱护动物的慈善文化，保护动物收容救护慈善活动参与者的合法权益

根据《慈善法》，民政部门主管慈善工作，应当弘扬慈善文化，规范慈善活动，保护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益。但是，国内动物救助慈善事业受阻，除了业务主管部门不作为之外，民政部门在认定登记、业务开展、公开募捐、慈善信托等环节均采取从严监管措施，要求偏多，指导服务不够。整体上看，动物保护组织被认定为慈善组织的不多，业务范围被限缩解释（如果证照上没有明确流浪动物救助，便被禁止开展或受到处罚）。由于骗捐、反动保力量等原因，关于流浪动物救助的投诉非常之多。但是，民政部门选择不去解决这个社会问题，而是选择将这个问题从民政系统管理范围中排除出去。近年在江浙等发达省市，很多原先做流浪猫狗公众筹款，或者能备案的组织被取消备案，流浪猫狗项目被下架。同时，在法律和现实情况逼迫之下产生了一些商业组织做动物救助。用商业的形式来做公益，这是全世界绝无仅有的现象，而这些商业组织也可能会面临反诈骗调查等困境。

综上，虽然《慈善法》不够完善，但业务主管部门和民政部门的不作为是导致动物收容救助慈善事业发展受阻的主因。不知自何时起，“救助”这个词俨然成为贬义词，特别是对流浪动物的救助总是被认为不是值得鼓励的善意，从执法部门到司法部门，大多采取遏制的态度。9月份有新闻报道，一位老人被一条流浪狗撞倒摔伤，一审法院判令附近经常对其投喂的万某向老人赔偿损失6万余元，在二审中调解中，万某被迫同意向老人支付4万元赔偿款。正如有律师所言，这给人一种非常直观的价值导向：积德行善有错，心怀怜悯会引火烧身。流浪犬管理是政府责任，让投喂的人担责既没有法律依据，也没有道德基础。这种司法态度与“彭宇案”一样，只会让人际关系更加冷漠，加快摧毁社会善良根基的速度。迫切需要做的是，从野生动物的官方收容救助模式向官民共管模式转变，由捕杀流浪犬管理机制向收容救助流浪动物管理机制过渡，各地业务主管部门和登记部门以对社会负责的态度担负起法定职责，支持、鼓励动物收容救助慈善事业的发展，构建官民共治、多形式、法治化的动物收容救助体系。

会议联合主办单位：

浙江理工大学动物法研究所

中国绿发会生物与科学伦理工作委员会（BASE）

北京爱它动物保护公益基金会

中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心

山东大学动物保护研究中心

首都爱护动物协会

行动亚洲生命关怀能力发展中心

建议执笔人：钱叶芳教授

2020年10月11日