建议停止执行捕杀野犬的规定，彻底消除狂犬病，保护未成年人的身心健康

在《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《动物防疫法》和《传染病防治法》修订之际，“捕杀野犬的规定应否停止执行”专题研讨会于2020年10月11日上午在腾讯会议室召开。传染病防控专家、法学专家学者、动物保护志愿者以及社会各界人士2千余人参与了本次会议的研讨和直播收看。

《传染病防治法实施办法》第二十九条规定，公安部门负责县以上城市养犬的审批与违章养犬的处理，捕杀狂犬、野犬；乡（镇）政府负责辖区内养犬的管理，捕杀狂犬、野犬。2020年5月，全国人大法工委在认真审查了公民个人对捕杀野犬规定提起的备案审查建议后，建议司法部在《传染病防治法》修改之后尽早修改完善实施办法。可以说，这也是一次历史性的法律纠错。我们应当执行《传染病防治法》中关于狂犬的扑杀制度，而不是无差别地捕杀非疫点、非疫区的健康流浪犬（即所谓的野犬）。《传染病防治法》修改尚需时日，而政府随时随地以各种名义捕杀流浪犬行为造成的后果在持续恶化。因此，会议旨在研讨一种尽快停止执行关于捕杀野犬规定的可能性，以供政府部门参考。与会专家达成的共识是，现行捕杀野犬规定的实施不能达到控制狂犬病的立法目的，停止执行该规定不存在法理和技术上的障碍。

一、停止执行捕杀野犬规定的传染病学依据

     据中国疾控中心传染病预防控制处殷文武处长介绍，我国的狂犬病已经从2007年3300例的高峰下降到2019年的290例，主要分布在21个省，已经有10个省市零报告。狂犬病流行的地区主要是偏远、相对比较落后的农村地区。狂犬病100%可预防，有效的预防措施是强制免疫。殷处长提出狂犬病预防要有生态的概念，因为传播狂犬病的不仅是犬，还有包括野生动物在内的其他的动物。在每一条人命的背后，有很多犬和其他动物在牺牲。故而，要消灭的是狂犬病，而不是犬或其他动物，它们也是受害者，是需要保护的对象。就流浪动物而言，应当消除的是害群之犬（狂犬）以保护健康犬，防止传染人类。若能发挥我国的制度优势，我们完全有能力消除狂犬病，需要做的是倡导文明养犬、依法养犬、落实免疫计划、完善流浪动物收容体系等。

中山大学公共卫生学院陆家海教授从全球认同的一个健康（one health）理念出发，指出只有保障动物的健康，才能保障人的健康。人的健康、动物的健康、环境的健康同步保障，才能实现真正的健康。狂犬病的受害者主要是农民、儿童和老人，实现70%以上的犬只免疫覆盖率便可以保护他们，故而陆教授提出在农村地区应当推行免费免疫计划或政府给予资助。同时，加强对人兽共患病的监测预警，多部门联动对犬只进行管理，健全法律法规落实对野生动物、流浪动物的收容救护，加强专业人才的培养，提高公众的公共卫生意识。全国人大代表、国家兽用药品工程技术研究中心田克恭主任也致信同意停止捕杀野犬的规定，以建立科学的、人道的、长效的狂犬病防治机制。可见，停止捕杀野犬规定具有坚实的传染病学基础，具有在医学上和公共卫生安全保障上的必要性和可行性。

二、停止执行捕杀野犬规定的法理学依据

山东大学法学院魏治勋教授和浙江大学光华法学院王凌皞副教授均认为，在法理上，应当破除人类中心主义。魏治勋教授提出，根据权利义务相一致的原则，人是流浪动物问题的制造者，也应当是责任者。不能否定动物与人一样具有理性和欲望。人和动物都是血肉之躯，都有肉体和精神的痛苦感知能力，人类应当尊重动物的生命权利和精神权利，应当在人类中心主义的反思基础上树立生灵人道主义理念。既然驯养了，就要对它的健康负责；感染疾病了，就当人道处理。王凌皞副教授提出，破除人类中心主义是绕不开的前提，应当从理论上原原本本探究原委，必须承认野生动物、农场动物、伴侣动物等在生物学上的同一性。动物的福祉本身就重要，而不是人类情感的投射。

华东政法大学法律学院刘松山教授认为，国务院的行政法规作出捕杀野犬的规定不需要以上位法为依据。现在的规定也没有违反职权法定原则，因为这一原则主要适用于社会管理活动中行政机关与相对人之间的关系方面，要求行政机关遵守职权法定原则，不能对相对人的权利造成不利影响。但是，对于捕杀野犬，行政法规和部门规章都有权规定。浙江大学光华法学院郑磊副教授也谈了类似观点，并介绍了动保相关的备审建议程序。我们认为，从人类中心主义和狭义秩序行政的角度看，可以如此理解。但是，人类中心主义所带来的公共安全问题已经有目共睹。“秩序行政，以致力于创设良好公共秩序为目的之行政”，公共安全是秩序行政的目的。动物行政与公共卫生安全、食品安全、人身安全和社会秩序密切相关，是秩序行政的应有之义。所以，国家制定了《野生动物保护法》《畜牧法》《动物防疫法》《传染病防治法》等，将对动物的利用和保护糅合在一起，授权行政部门收容救助野生动物，禁止屠宰、销售未经检疫的动物，扑杀作为害群之犬的狂犬等。从以现行规范为信条的法教义学的角度来看，我国现代行政法已经将动物保护作为对人的保护的手段纳入到秩序行政中，建立起动物与社会秩序之间的联系，以真正地保障公共安全。全国人大、农业部等政府部门近年来一再表明要修改完善与动物相关的法律法规，加强对动物福利的保障。

三、停止执行捕杀野犬规定是遏制青少年犯罪现象的需要

对动物实施暴力是对人实施暴力的指示器。捕杀野犬规定是虐待虐杀动物现象泛滥的触发器，是执法部门查处虐待虐杀动物行为的障碍。各地公安部门，特别是乡镇政府随时随地任意捕杀所谓的野犬,血腥残忍，当着儿童、妇女、老人的面毫无顾忌。毋庸讳言，这无异于公开的虐杀和公开的传播暴力信息，不仅树立了虐待虐杀动物的风向标，而且严重伤害人们的情感，危害青少年的身心健康。然而，我们却又不能苛责执法部门，因为这是历史给他们背上的包袱。捕杀野犬公共政策的初衷是为了防治狂犬病，1980年狂犬病肆虐的时候，国务院出台了《家犬条例》，规定任何人都可以无差别捕杀野犬，不管是不是已经患病。1989年《传染病防治法》出台，有两个显著的变化，一是将捕杀野犬的权力归还政府，私人无权捕杀；二是要求各级政府消除患有人畜共患传染病的动物的危害，不再是无差别捕杀所有野犬。然而，1991年颁布的《传染病防治法实施办法》第二十九条走了回头路，赋予公安部门和乡镇政府无差别捕杀野犬的权力，持续至今。在这几十年里，政府捕杀的初衷也从防治狂犬病发展到创建文明城市、举办国际会议或体育赛事等，并从捕杀流浪犬发展到捕杀流浪猫。与此同时，偷盗毒杀猫狗肉产业链兴起，虐待虐杀动物产业链兴起，高校、社区、物业的捕杀毒杀冠冕堂皇。而在虐待虐杀动物和传播虐待虐杀动物暴力信息泛滥成灾的时候，面对民众的投诉甚至是未成年人的控诉，执法部门普遍选择不立案处理，理由是对动物实施的暴力不被法律所禁止。因为他们的逻辑和理由很简单，“如果认为这是法律禁止的暴力，那我们自己还捕杀流浪犬呢”。这使得《未成年人保护法》《网络安全法》中禁止传播暴力信息的规定形同虚设。

四、停止执行捕杀野犬规定的可行性

（一）符合《立法法》的立法宗旨

《立法法》的立法宗旨是规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。我们动物保护意识薄弱、公共卫生意识薄弱，由此导致的社会问题积重难返，亟待在全面推进依法治国的框架下，发挥立法的引领和推动作用。

（二）符合《法规、司法解释备案审查工作办法》的规定

根据《法规、司法解释备案审查工作办法》，审查中发现法规违背法律规定或者存在明显不适当问题，需要予以纠正的，对制定机关的要求是及时修改或者废止。“及时”显然不意味着“等待”上位法修改后再修改下位法，而是在发现之时便着手修改或者废止。2017年对四位劳动法专家提交的地方立法中有关“超生即辞退”的相关规定违反法律规定的备案审查建议，虽有地方人大的异议，全国人大法工委一锤定音，终结了“超生即辞退”的历史。理由是，因现实情况与立法之初相比发生了重大变化，地方人口与计生条例的有关规定原则上应适时作出调整，暂时难以调整的，在执行上也应有所变化，至少应减缓执行力度，以适应时代和政策变化，这也是立法体现适当性的必然要求。撇开捕杀野犬的规定本身违反上位法不谈，现实情况与立法之初相比同样发生了重大变化。近年来，民间动物保护意识觉醒，用法律保护动物的呼声高涨，全国人大、农业部等相关政府部门都一再表明，反对虐待动物，保护动物，是社会文明进步的重要标志。在今年的世界狂犬病日（9月28日），中国疾控中心、央视新闻、中国健康、深圳市卫健委等各大官媒和自媒体都在宣传科学的狂犬病防治措施。特别是，近年来在公共安全系统，消防官兵、公安民警、交通警察、武警战士等抢救流浪动物，收留救助及为它们保驾护航的新闻层出不穷，公安民警内心的声音与捕杀流浪犬的法定职责之间产生了深刻的矛盾。那么，是否应当为了适应生态文明和精神文明发展的新形势，促进我国动物法律文明的发展，按照习近平总书记提出的建设健康中国、美丽中国的宏伟蓝图，停止执行捕杀野犬的规定，以促进流浪动物管理方式的转变，尽快建立科学、人道、长效的机制，达到联合国2030年实现人类狂犬病零死亡的目标？

（三）立法技术上具有可行性

华东政法大学法律学院刘松山教授认为，停止执行捕杀野犬的规定在技术上容易处理，并没有法理或法律上的障碍。吉林大学法学院钱大军教授在肯定捕杀野生的规定违反上位法和坚持应当科学、人道对待动物的基础上，指出行政法规之所以可以违反上位法，是一种迫不得已的选择，一种受限于科学与成本的方式。因为狂犬与野犬在当时的情况下无法区分，即使能够区分，也无法承担其成本。即使法律和法规规定了以人道的方式对待动物，在理念和结构没有调整的情况下，在作为行政命令和政治任务的环境治理过程中，往往也会要求以立竿见影的方式实现市容环境的整洁。那么，我们已经到了能够解决科学与成本问题的阶段了，应当及时停止这一迫不得已而后患无穷的方式。在法无授权的情况下，继续捕杀野犬将会得到来自各方面的约束和监督，即便不能一蹴而就，也是对社会公共利益的极大拯救和改善。

（四）捕杀野犬措施已经具有可替代方案

替代捕杀野犬公共政策的是与现代文明相适应的动物收容救护制度，世界各国普遍建立了流浪动物救护制度。流浪犬收容制度在我国也早已确立，自2003年《北京市养犬管理》始，各省市养犬规定中都要求建立流浪犬收容制度。2018年农业部《关于政协十三届全国委员会第一次会议第4499号（农业水利类356号）提案的答复》也提到，伴侣动物保护方面，公安部加强犬类留检收容场所的升级改造、扩建修缮，做好对流浪犬收容工作。收容机构不仅通过收容流浪动物，给流浪动物免疫、绝育，消除人畜共患病风险，而且随着养宠规模的日益扩大，解决围绕流浪动物而产生的诸如遗弃、虐待、扰民、污染、道德滑坡、社会分裂等社会治理问题。但由于捕杀野犬公共政策的存在，各地政府拨款体现善意和文明的犬类留检所沦为隐蔽虐待虐杀的场所，甚至是非法产业链上狗肉的来源。同时，民间收容机构成为了“主力军”，代替政府履行社会职能，却因为欠缺政府的支持而举步维艰，难以为继。这是亟待解决的问题。

综上，我国狂犬病防治取得的成效不是捕杀野犬带来的，而是扑杀狂犬措施和免疫计划推行所致。捕杀野犬本身已经成为了一种危害社会的行政惯性。建议在《传染病防治法实施办法》整体修改之前，停止执行第29条中关于捕杀野犬的规定。这种处理有传染病学、法理学和社会学的科学依据和理论支撑，符合立法法和备案审查制度的要求，不存在立法技术上的障碍。特别是，它是公共卫生安全、社会秩序和青少年身心健康保护的迫切需要。本次《刑法》修正拟对法定最低刑事责任年龄作个别下调。然而，对预防未成年人犯罪而言，降低刑事责任年龄只能治标，停止捕杀野犬的暴力示范才是治本之策。

会议联合主办单位：

浙江理工大学动物法研究所

中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心

中国绿发会生物与科学伦理工作委员会（BASE）

北京爱它动物保护公益基金会

山东大学动物保护研究中心

首都爱护动物协会

行动亚洲生命关怀能力发展中心

建议执笔人：钱叶芳教授

2020年10月11日