抗疫阻击战专报 

2020年第30期

中国法学会法治研究基地      

最高人民检察院检察基础理论研究基地

教育部社会治理法治建设创新团队  

中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心

湖北法治发展战略研究院

2020年2月29日

建议将动物类公益损害案件一并纳入公益诉讼受案范围

编者按：基地研究员钱叶芳教授系浙江理工大学法政学院硕士生导师，中国社会法学研究会常务理事,浙江省法学会社会法学研究会副会长，主要研究方向为社会法和动物法，特此提出建议将动物类公益损害案件一并纳入公益诉讼受案范围。现以正式专报予以介推。

本次新冠病毒肺炎疫情暴露出我国动物防疫法律保障存在各类动物法与动物防疫法脱节、防疫法执行不力、动物类公益诉讼受案范围狭窄（目前仅限于野生动物）等短板和漏洞。2019年11月，十九届四中全会公报《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求深化司法体制，拓展公益诉讼案件范围。笔者着眼社会治理法治建设，结合依然严峻的防疫形势研究认为，国家除了应当进一步完善动物防疫法律体系，改革执法体制，还应当拓展动物类公益诉讼受理范围。

一、动物类公益损害严重危及社会的可持续性

目前,动物类公益损害主要表现在以下几个方面:(1)违反野生动物法和动物防疫法,非法进行野生动物交易,乱捕、乱杀、乱吃野生动物,从2003年SARS到2020年武汉疫情，引发重大的社会灾难；（2）偷盗、毒杀、非人道贩运、储存及屠宰、烹饪犬猫产业链，危害人身安全、食品安全与公共卫生安全;（3) 个人对各类动物的虐待虐杀，破坏善良风俗，危害青少年的身心健康;（4）各类学校校园里的虐杀流浪动物，伤害学生的感情，毁灭人文精神;（5）各地基层政府和社区、单位等假各种名义以公开及残忍方式捕杀毒杀流浪猫狗，传播暴力、污染环境、危害公共卫生安全；（6）包含上述场景的各种网络视频、图片和信息，均将暴力赤裸裸地呈现在青少年面前；（7）实验动物管理混乱，危及生物安全和公共卫生安全；（8）农场动物防疫、检疫不严格，危害公共卫生安全和食品安全。

动物防疫法上，动物检验包括产地检验和屠宰检疫两个环节，屠宰环节决定了动物食用、利用的安全性。故而，从防疫角度，动物分为不可饲养不可食用的野生动物、可饲养可食用的农场动物、可饲养不可食用的伴侣动物（犬、猫）以及不可食用的实验动物。在我国，2003年SARS的教训远远未被吸取，非法野生动物交易和伴侣动物交易越发猖獗，武汉华南海鲜城非法经营、私屠乱宰的不仅仅是各类野生动物，还有猫狗。实验动物方面存在售卖淘汰的实验动物、分吃实验动物及产品、违规使用以及随意丢弃实验动物尸体等严重现象，不足以预防病毒的泄漏和人畜传染病的传播。

虐待虐杀动物并以各种形式传播是长久以来的社会毒瘤。在日常生活之中，各种无故伤害和虐待动物的现象比比皆是，虐猫虐狗者日益组织化、低龄化。例如在杭州，2015年出现人数近300人的中学生虐猫群，手段之残忍令人发指。随着信息技术的发展，特别是近年来随着抖音、快手等短视频平台的兴起，在网络上传播虐猫虐狗视频、图片的现象愈加猖狂，直播中时常会出现虐杀动物的视频，甚至形成了网络定制、贩卖该类视频的隐秘产业链，而施虐者、观看者、模仿者绝大多数是青少年。动物虐待，实质是虐待儿童，使旁观儿童失去同理心和对生命的敬畏，失去对残酷的敏感性，从而将残忍行为内化成自主意识，滋生暴力犯罪。犯罪学研究成果证实，目睹动物虐待的儿童很可能成为施虐者，虐待动物让孩子变得麻木无情，或者学会从施虐中获得控制感。虐待动物，是未来针对人的暴力犯罪的预警器，是持续的虐待儿童、妇女、老人的指示器。

二、执法部门的不作为现象普遍存在

 中国人热衷于吃野生动物和猫狗等没有检疫规程的动物,此种消费习惯背后暗藏的孕育致命病毒的杀机在SARS爆发时就头一次被严肃地摆到了国际层面。当时的英国《自然》杂志刊文称，在中国大陆的南方，因为一些动物管理方面的混乱，可能将是全球主要新型流感毒株的发源地。

在野生动物、农场动物和实验动物方面出现的管理混乱问题，主要是渎职和不作为。而在伴侣动物方面，执法部门不仅不作为，而且普遍将犬猫的“非食品原料”法律定位异化为“食品原料”。国务院食品安全办《关于犬类屠宰许可和监管问题的复函》（食安办函〔2015〕25号）明确说明了我国不制定犬类屠宰检疫检验规程的理由：（1）目前世界动物卫生组织和绝大多数国家均没有犬类屠宰检疫的相关规定或要求；（2）我国也没有明确的肉用犬品种，市场上销售的犬以个人散养为主，来源复杂，且存在不法分子毒盗犬类现象，食用狗肉存在较大潜在风险；（3）犬类屠宰和食用狗肉涉及动物福利等问题，国际国内广泛关注，一旦处理不当，将会产生负面效应。但是，很少地方执法者能与深圳一样秉持《动物防疫法》和《食品安全法》的立法宗旨和强制检疫要求来处理猫狗肉问题。《深圳市市场监管局关于狗肉安全监管的处理意见》（深市监食[2014]8号）认为:“国家尚未出台猫、狗屠宰检疫规程以及动物卫生监督机构对屠宰后的猫、狗肉不签发《动物检疫合格证明》，不能成为猫、狗等肉类无须检疫的依据。因此，在国家法律法规对此已有明确规定的情况下，应当依法履行职责。”大多数地区的执法者则以“未制定猫狗屠宰检疫检验规程”为由肯定猫狗肉销售行为。在“食品原料”的定位下，数十年来国内形成一条巨大的偷盗毒杀非法猫狗肉产业链。无论是有证还是无证，各地食用的狗肉和猫肉基本上为偷盗毒杀而来，不仅没有屠宰检疫，连原农业部一犬一证、一猫一证的产地检疫要求都没有达到，因此而发生的人身伤亡、食品安全事件屡见报端。

在传播暴力方面，我国的《未成年人保护法》和其他许多法律反对和禁止施行和传播各种暴力行为，但在日常生活中，大量虐待和虐杀动物的行为以及传播相关内容的行为不被立案查处，不受法律规制和处罚。执法方面流行的假定是，法律所禁止的暴力仅限于针对人的行为，因为我国现有法律并未明确将虐待和虐杀动物一类行为视为法律所禁止的暴力，也没有明确规定与此相关的内容属于法律禁止传播的暴力信息。应该说，这种对法律的理解并不符合《未成年人保护法》和我国已加入的《儿童权利公约》的基本原则和精神。根据《未成年人保护法》的立法宗旨，被禁止的暴力应当是一切形式的危害未成年人身心健康的暴力，对动物实施的暴力是其中应有之义。无论是执法者还是司法者，都不应当拘泥于法律的明文规定而罔顾立法宗旨和法律原则，抹杀法律原则弥补法律明文规定缺漏的价值和意义。

三、只有公益诉讼制度才能真正救济动物类公益损害

面对动物类公益损害日益严重的现象，与虐待动物和传播暴力行为、野生动物和伴侣动物非法交易以及实验动物和农场动物防疫渎职行为等无法律上利害关系的个人或组织无法以公益损害为由请求司法救济，这使得因人与动物关系遭到破坏而引发的与公共卫生安全、未成年人身心健康、善良风俗、食品安全、人身安全相关的公益保护机制严重缺位。

正如《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》（2019年10月）所指出，“建立检察机关提起公益诉讼制度是党中央作出的一项重大改革部署，公益诉讼检察作为一项全新职能，从顶层设计到实践落地，逐渐形成了公益司法保护的‘中国方案’，受到广泛关注和充分肯定，但工作中仍存在不少问题。主要体现之一是有的检察院担当不够、创新不足”。这在与动物有关的公益保护领域表现特别突出。在规定公益诉讼的案件范围时，《民事诉讼法》第五十五条第二款和《行政诉讼法》第二十五条第四款都用了一个“等”字。之前基本上都是针对“等”以内的案件进行公益诉讼，对“等”以外的公益损害，各地检察院表现得十分审慎，等待明确规定。实际上,与动物有关的公益损害大多已经包含在生态环境公益损害和食品公益损害之内。

近年来，各地检察机关办理了一批野生动物保护领域的公益诉讼典型案件。在本次疫情防控中，各地检察机关依法充分履行职能，加强对野生动物的司法保护。建议将动物类公益损害案件一并纳入民事公益诉讼和行政公益诉讼的受案范围，消除地方检察院的顾虑。同时，明确环保、动保、消协等相关社会组织就动物类公益损害行为提起公益诉讼的权利。

 撰稿人： 钱叶芳

（编  辑：徐汉明  胡 婷）