建议依法明确伴侣动物的不可屠宰性，实现全国统一执法

在《动物防疫法》修订之际，浙江理工大学法政学院和浙江省法学会环境资源法研究会于2020年8月15日了召开“《动物防疫法》第42条解读研讨会”。来自北京大学、上海社会科学院、华东政法大学、上海财经大学、山东大学、北京化工大学、聊城大学、首都爱护动物协会、中国生物多样性保护与绿色发展基金会、世界动物保护协会、行动亚洲生命关怀能力发展中心等高校和社会组织的专家学者、各界人士300余人参与了这次研讨。会议的背景是地方执法部门在对《动物防疫法》第四十二条及其配套规章《动物检疫管理办法》第二十三条的执法态度上呈现鲜明的两极。一极认为“没有制定动物屠宰检疫检验规程，则不得屠宰销售”，一极认为“没有制定动物屠宰检疫检验规程，则屠宰销售无须经过屠宰检疫”。

在犬猫屠宰执法现状与狗肉产业调查基础上，专家学者们从法学不同学科和不同专业领域的视角，采用文本解释、目的解释、体系解释、社会学解释等法律解释方法，一致认为根据《动物防疫法》和《动物检验管理办法》的相关规定，屠宰动物必须检疫。焦点问题集中在，在农业部没有制定犬、猫屠宰检疫规程的情况下如何检疫？对此，与会者建议全国人大常委会做出立法解释，而作为中央主管部门的农业农村部也应当消除地方执法分歧，正确适用法律规定，实现全国统一执法。在前述两级执法态度之间，绝大多数与会者认同“不得屠宰销售”，理由如下：

（一）执法不统一对动物防疫法治化造成了冲击

2007年《动物防疫法》修改后，2010年3月新的《动物检疫管理办法》出台，2002年发布的《动物检疫管理办法》被废止。与旧办法相比，新办法根据《动物防疫法》第四十二条和其他条款，更加细致完备地规定了产地检疫、屠宰检疫、水产检疫等不同的动物检疫环节，特别是第二十三条明确规定，动物屠宰要有相应的屠宰检疫规程，符合条件的才能发给检疫合格证。这成为我国动物检疫历史的一个分水岭。但是，新冠疫情爆发之前，第二级占据主流地位，事实上导致野生动物、伴侣动物（犬、猫）在运输、屠宰、销售过程中出现检疫真空，赤裸裸暴露在病毒面前。对于犬猫屠宰，新冠疫情之前只有深圳、重庆等少数地区的执法部门认为没有屠宰检疫规程不得屠宰，大部分地区持可以合法屠宰销售的态度。疫情之后，浙江省、黄石市等省市陆续转变执法态度，大部分地区的执法态度依旧。

在省级地方屠宰管理立法方面，大概只有《吉林省畜禽屠宰管理条例》和《广西壮族自治区家畜屠宰管理条例》将犬纳入屠宰管理。2010年3月《动物检疫管理办法》出台后，同年9月《广西壮族自治区家畜屠宰管理条例》被废止。吉林省一直坚持，并于2017制定了《吉林省食用犬屠宰动物卫生检验规范》。《动物防疫法》没有授权地方政府制定屠宰检疫规程，也没有授权农业部可以授权地方政府部门制定。特别是，犬已经不在《畜禽目录》上，不再按照《畜牧法》管理，《吉林省畜禽屠宰管理条例》关于食用犬的规定以及其他类似地方立法中关于犬肉的规定与《畜牧法》冲突。

（二）《动物防疫法》的规则应当同等适用于不同动物

根据《动物防疫法》第三条，家畜家禽、野生动物、伴侣动物、实验动物等不同物种均被纳入法定检疫范围。2月24日通过的《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》规定，因科研、药用、展示等特殊情况，需要对野生动物进行非食用性利用的，应当按照国家有关规定实行严格审批和检疫检验。实际上，按照现行《动物防疫法》，疫情之前对包括野生动物在内的动物利用都应当检疫检验。农业农村部于6月14日发布《农业农村部关于进一步强化动物检疫工作的通知》，要求各地规范做好检疫工作。为查漏补缺，农村农业部制定了《水貂等非食用动物检疫规程（试行）》，并提出马、驴、骆驼、梅花鹿、马鹿、羊驼的屠宰检疫，依照《畜禽屠宰卫生检疫规范》（NY467-2001）执行。可以看到，疫情之后，农业执法部门在野生动物、畜禽的屠宰检疫方面达成没有制定屠宰检疫规程，则不得屠宰利用的执法共识。但是，伴侣动物仍然被排除在规则之外。

（三）统一执法是行政法理和原则的要求

1.是职权法定和依法行政原则的要求。首先，《动物防疫法》第二十五条规定禁止屠宰依法应当检疫而未经检疫的动物，《食品安全法》第三十四条规定禁止生产经营未按规定进行检疫的肉类。《动物防疫法》第四十一条规定，动物卫生监督机构依照本法和国务院兽医主管部门的规定对动物、动物产品实施检疫。这表明，立法机关将有关动物检疫方面的规则制定和执行都概括授权给了国务院兽医主管部门，由国务院兽医主管部门来决定检疫的对象和规程，并由此决定哪些动物可以屠宰利用。依据依法行政原则，农业农村部既然将犬猫视为伴侣动物，认为不宜制定屠宰检疫规程，则应当明确不得屠宰犬猫，统一地方执法。

2.是比例原则和法律解释论的要求。比例原则被誉为“公法之皇冠原则”,要求行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式进行。法谚有云，法无解释不得适用。第一，从目的解释的角度，允许屠宰犬猫违反了《动物防疫法》“保护人体健康，维护公共卫生安全”的立法宗旨。犬猫在法定的检疫范围之类，犬猫可能携带的病毒、细菌、寄生虫都是法定的检疫对象，适用强制免疫计划和产地检疫规程，而允许不经屠宰检疫而屠宰则将公共卫生安全置于风险之中。我国目前依然是狂犬病第二大国。WHO提出在2020年前实现全球基本消灭狂犬病的目标（目前实现这个目标的时间又推迟到2030年），全世界都在对中国政府拭目以待。第二，社会学解释。允许屠宰销售犬猫引发了严重的社会治理问题。首先是滋生了偷盗毒杀猫狗产业链。该产业链由制作毒镖毒针、盗抢毒杀、收购、运输、销售等环节串联而成。这个链条的每一个环节都危害社会，盗狗背后危机重重，盗贼、狗主和无辜路人均有可能中毒，人身安全受到威胁；除了被毒杀的狗含有的剧毒成分之外，狗被注射的各种疫苗、可能携带的病毒及寄生虫、来自疫区等等都严重威胁公共卫生安全。伴侣动物是融入人类生活和工作中的动物，关涉到整个社会的善良根基。20年来，屠宰食用猫狗产业的兴起，与不文明养犬一样，深深撕裂着整个社会，相关论战弥漫在大街小巷和所有的公共空间，诱发公共卫生安全、食品安全、人身安全、青少年身心健康、公序良俗、现代文明等法律价值和社会价值被严重摧毁的社会治理问题。

综上，明确犬猫的不可屠宰性、统一执法是十九大提出的健康中国战略的要求，是依法行政原则和法律解释论的要求，是切实保障公共卫生安全和生物安全的需要，是社会治理法治化的需要，是推动现代文明建设的需要。根据中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年5月17日印发并实施的《关于实行国家机关"谁执法谁普法"普法责任制的意见》的要求，建议农村农业部在全国畜牧兽医执法系统、市场监管执法系统内普及动物防疫法的基本知识，矫正基层执法部门不知法、不执法而造成的混乱局面。

钱叶芳执笔

2020年8月17日