民意与心声
建言献策杭州在腾飞。杭州文明在很多方面垂范全国，但与广西、乌鲁木齐并列为国内养犬立法最落后的三大区域。尽管执法者做出了一些突破，寻求以文明的方式来执行《杭州市限制养犬规定》，但该法的立法宗旨、基本原则和基本制度使得这些努力收效甚微，既管不了犬，也保护不了人。杭州的不文明养犬、不文明执法以及虐待猫狗事件、非法猫狗肉交易事件多次引发海内外舆论风波。
最近一次是2018年11月，一则关于余杭区“狗主人打人致骨折”的新闻引发了一场舆论风波。杭州市城管委随即开展为期一个半月的“文明养犬”集中整治活动，又引发不文明执法的舆论风波，甚至亚运会官博下有留言要求取消杭州市亚运会主办资格。时代变迁，杭州不应当被1995年的养犬规定拖累。杭州有资格、有能力率先确立伴侣动物保护与管理并重的立法理念，再次垂范全国。
一、废止现行《杭州市限制养犬规定》的理由
（一）在八地比较中，《杭州市限制养犬规定》集最严苛规则于一身
课题组选取北京市 (2003)、杭州市 (2004年修订)、南京市 (2007)、厦门市(2007)、辽宁省 (2014)、上海市 (2017年修订)、 (2017年修订)、深圳市 (2018年修订)等八个有典型性和可比性的地方养犬立法，抽取立法宗旨和基本原则、养犬区域限制、品种限制、数量限制、遛犬时间限制、管理费、身份登记、遗弃虐待禁止、屠宰限制、养殖销售限制、流浪动物处理、无证犬处理、社会治理模式等13个制度要素进行比较。
比较得出的结论是，在立法层面，杭州市迄今仍然坚持“限制养犬”的原则，而绝大多数地方已经从“限制”进化到“管理”甚至“服务”。在养犬区域、品种、数量、遛犬时间限制方面，杭州市整体上远比其他地区严格，无犬类的福利可言。杭州的犬类管理费与北京市等高，但没有提供电子芯片植入等配套服务。遗弃、虐待无禁止，而且是8个比较对象中唯一准予养犬人合法地、不限场所地宰杀犬只的城市。在流浪动物的源头控制方面，杭州没有立法追究产生流浪动物的责任，只有对流浪动物进行捕杀的规定。对待无证犬和流浪犬，杭州市是唯一一个没有建立正式收容制度的城市，直接规定没收或者捕杀，而不像其他地区那样予以收容或者给予改正的机会。在社会治理方面，杭州市尚未采取对动物保护组织成立、民间救助、社区自治的鼓励措施。概言之,《杭州市限制养犬规定》集国内最严苛之规则于一身，尤其是“捕杀”、“宰杀”字眼通贯全篇。
（二）《杭州市限制养犬规定》所依据的《传染病防治法实施办法》违反上位法规定
《杭州市限制养犬规定》第四条规定，杭州市市容环境卫生管理部门负责违章养犬的处理和狂犬、野犬的捕杀。其依据是1991年实施的《传染病防治法实施办法》第二十九条。“野犬”的概念来自于1980年卫生部出台的《家犬管理条例》。彼时正值我国狂犬病肆虐的高峰期，《家犬管理条例》规定“凡未注射狂犬病疫苗的犬（包括无标记犬），一律视为野犬，公安人员、民兵以及广大群众都有权捕杀”。据此，“家犬”和“野犬”成为一对法律概念。1998年，《家犬管理条例》被废止，“家犬”和“野犬”的对应概念成为历史，再也没有出现在法律法规或规章中。地方立法中“野犬”概念只在《杭州市限制养犬规定》、《广西壮族自治区犬类管理暂行办法》中出现，其他地方由“流浪犬”、“无主犬”取而代之。而且，根据《传染病防治法》和《动物防疫法》，对动物的捕杀只限于疫病发生之时，即，只能对狂犬进行捕杀。
因此，1991年颁布后再无修改的《传染病防治法实施办法》关于“野犬”的规定与上位法冲突，不能作为《杭州市限制养犬规定》的立法依据。
(三)捕杀“野犬”的规定不利于社会稳定和公共安全
目前在犬的问题上，养犬群体和不养犬群体、爱护动物群体和残害动物群体严重对峙，接近“内战”状态。官方打狗行为不仅增加了社会动荡的爆发点，而且树立了虐待动物的风向标,使得动物保护理念难以普及，民众素质难以提升，影响杭州市乃至浙江省的国际形象。省内盗抢毒杀家养狗和流浪狗已经形成一条巨大的黑色产业链，不仅伤害无数养犬人的心灵，危害食品安全，而且危害公共安全，毒镖伤人事件屡见报端。
公开捕杀的做法，实质是虐待儿童，使旁观儿童失去同理心，失去对残酷的敏感性，将粗暴行为当成正常现象，从而内化成自主意识，以高等动物自居，漠视低等动物的生命，进而漠视所谓低等的人的感情和利益。这不利于培养关爱弱势群体、关心他人的社会氛围。
制定《杭州市伴侣动物保护和管理条例》的理由
（一）必要性
1.杭州发展规划层面的必要性
2017年杭州市第十二次党代会提出了“建设独特韵味别样精彩世界名城”的奋斗目标。美中不足的是，在迈向世界名城的各项规划里，缺少关于动物保护和管理方面的科学措施。“一个伟大的城市，必定和动物是和谐相处的”，杭州在建设世界名城的道路上，营造人与动物和谐相处的画面是必经之路。另外，京东与南方财经全媒体集团发布的《2017宠物消费趋势报告》显示，杭州的宠物医院和宠物店占比：3.1%，全国排第五。这些数据的稳步增长及对杭州GDP的贡献证明杭州已经形成了宠物经济。
2.伴侣动物特殊性层面的必要性
伴侣动物是从物种的意义上提出的。不论品种,不管是否流浪,也不管是融入生活还是融入工作，只要是猫、狗，就是人类伴侣动物。国际爱护动物基金会认为，猫和狗经过漫长的进化演变，已经脱离了自然界的生物链，不再存在于生态平衡之中，是适合人类家庭的动物。猫狗是人类的好朋友，也历来是中国人的共识。伴侣动物是那些分享我们的家园和生命的动物,享有比其他动物更多的法律保护，比如禁止食用。我国港、澳、台地区，日本、韩国、越南、泰国等周边地区均出台了禁止食用猫狗法令。其他国家亦然，比如美国国会刚刚通过了一项禁食猫狗肉的法令。
港、澳、台地区的伴侣动物保护立法堪称表率，而大陆各省市犬类地方立法均以“限养”或“管理”为原则，尚未确立“保护”理念。必须看到的是，在犬类管理方面，大陆地区各省由野蛮走向文明是一个整的趋势，犬类立法中“保护”色彩日益浓厚，比如很多地方规定养犬人不得遗弃和虐待；苏州规定任何人不得遗弃和虐待；南京确立了“管理和服务相结合”的原则；上海要求各级人民政府和相关部门开展“人与动物和谐相处”的宣传教育；拉萨规定在捕捉和运输流浪犬过程中，对流浪犬应当给予人道主义关怀。然而，各地的立法宗旨和理念仍以“管理”为基调，故而实效性不强。试图仅以“限制”、“管理”、“捕杀”防狂犬、促文明，必然适得其反，故而才会出现狂犬病疫苗在人体上滥用、社会各界包括法律界罔顾公共安全而热捧投毒杀狗行为、巨大的黑色猫狗肉产业链危及食品安全之类的荒诞现象。
4.国际立法比较层面的必要性
世界动物保护立法史已有200余年。国外的立法通例是，动物保护一般法里规定了一般保护规则，同时由分类立法进行特别调整。例如，日本1973年颁布《动物保护和管理法》及具体的《狗、猫饲养及保管基准》，对狗猫等动物的饲养、买卖、卫生、预防接种、看管以及繁殖等各个方面作出了比较严格、细致的规定；1999年，这个《动物保护和管理法》更名为《动物爱护和保管法》。再如，我国香港同时有《防止残酷虐待动物条例》和《猫狗条例》。我国现在没有动物保护一般法，需要在分类的伴侣动物立法中融入管理和保护的双重内容。伴侣动物保护地方立法先行也成为必要，因为猫、犬与当地居民的生活工作密切相关，属于地方事务。
（二）可行性
1.宪法精神和十九大报告精神
《宪法》第二十四条要求，国家通过普及道德教育和法制教育，加强社会主义精神文明的建设。而十九大报告也认为，社会文明水平尚需提高。
2.全国人大法工委肯定对伴侣动物保护地方立法的必要性
在2018年两会期间，全国人大法工委承认对伴侣动物的法律调整不够，认为虽然在国家层面的立法，对于遗弃、虐待动物的行为应该承担什么样的法律责任还需要进一步地研究和切磋，但一些地方在探索这方面的地方法规。十三届全国人大常委会第六次会议关于制定防止虐待动物法的议案审议结果报告也指出，对于当前反映突出的动物保护问题，建议在相关法律法规修订时一并考虑，待立法条件成熟时，再推动专门的动物保护立法。这需要地方立法先行。
3.农业部明确了保护伴侣动物的理念
2018年10月农业部在《关于政协十三届全国委员会第一次会议第4499号（农业水利类356号）提案的答复》中表示将积极配合相关部门加强动物保护法律政策宣传，共同营造爱护动物、保护动物的社会氛围，并且提到，保护伴侣动物方面，公安部积极做好城市养犬管理工作，认真开展养犬登记，加强犬类留检收容场所的升级改造、扩建修缮，做好对流浪犬收容工作。
4.立法技术和信息科学技术上的可行性
国外有成熟、先进的立法技术可以借鉴，国内其他省市县立法的先进性也可以借鉴。植入芯片、建设信息共享平台等信息技术完全没有问题。
5.民意、舆论可行性
在杭州已经进行的近3000份问卷调研和分布在下城区、上城区、下沙高教园区和萧山区的7个社区座谈中，受访对象对猫和犬的立法保护和管理达成了最大共识。而且，越来越多的媒体在为伴侣动物的保护和福利发声。
三、具体建议
基于以上理由，建议杭州市尽快废止处于落后状态的《限制养犬规定》，制定《杭州市伴侣动物保护和管理条例》，开国内伴侣动物保护地方立法之先河，垂范全国，成为真正具有现代文明的世界名城。具体建议如下：
（一）立法名称与内容宜匹配
大陆各省份的养犬立法名称从“限制”演化到“管理”，最新的趋势是从立法原则到具体制度皆融入了“保护”意蕴，比如禁止任何人虐待犬只、人道对待流浪动物等，已经超越了“养犬管理”的边界，故名称与内容宜匹配。
（二）将保护和管理对象定位为伴侣动物（猫和犬）
为预防对猫的遗弃、虐待和捕杀，将猫的保护和管理纳入进来。立法宗旨为：推动社会主义精神文明建设，人道对待伴侣动物，维护善良风俗、公共安全和市容环境。立法理念为:管理和保护并重，在管理中保护，在保护中管理。可喜的是，杭州、北京等地的流浪猫政府公益项目为猫的立法保护打下了良好的基础。杭州市政府已经于2014年开始实施流浪猫的诱捕、绝育、防疫、放归公益项目（简称TNR），彰显了文明，为伴侣动物保护开了一个好头。
（三）在地方立法权限内，严惩不文明养犬行为
具体要求办证文明饲养，妥当照顾，履行治疗、防疫、绝育义务。但政府需要同时提供植入电子芯片、走失招领平台等配套服务。在限制遛犬场所的同时，解除对遛犬时间的限制，但严禁扰民。
（四）放松对准养犬类品种的限制
杭州市只准养小型观赏犬的规定已经远远落后于社会发展，导致大多数的犬只无法办证，导致严重的不文明养犬和随意遗弃现象。特别是，中华田园犬作为国犬，并非公认的烈性犬，温顺、忠诚，应当纳入准养目录。
这包括，在地方立法权限内，严格规范猫、犬繁殖经营，严禁私自繁殖和买卖；对虐待和遗弃猫、犬的行为予以最严厉的惩戒。
（六）切实履行防疫义务
狂犬病100%可预防，世界上很多国家和地区都已经消灭了狂犬病。必须一方面严格执行养犬猫许可证和防疫制度，另一方面对流浪犬不再直接捕杀，而是主要通过TNR项目、收容项目、领养项目等进行疫苗普及和人道对待。
（七）禁止偷盗、毒杀、诱捕家养和流浪犬猫进行非法猫狗肉交易
一条非法获得、运输、屠宰、销售的巨大猫狗肉黑色产业链早已形成，危及食品安全。狗肉的来源是偷、盗、毒、抢，杭州也存在集中私屠场所，例如萧山楼塔。猫肉的来源主要是在流浪猫的聚集地采用麻雀诱捕。
（八）对于流浪动物，政府与民间合作共治，鼓励社区自治
鼓励和补助民间救助事业和行为，鼓励动物保护组织参与管理，要求村委会、居委会、街道和高校等社区或组织履行配合救助和管理伴侣动物的义务。
2019年1月28日
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