我国动物福利保护立法存在的问题及完善

刘哲石

摘要：在我国，加强动物福利保护立法既关系到我国动物及其产品的贸易，也关系到公共伦理道德与社会和谐的建设。目前，我国关于动物保护的法律体系从结构和内容方面均存在很多问题，不利于动物福利保护。因此，我国动物福利保护立法应在吸收其他国家成功经验的基础上，结合我国现有的国情，并遵循人与动物在法律地位上不能平等、分类处理和循序渐进的原则，完善我国动物保护福利立法体系。

关键词：动物保护；立法；动物福利

对动物的同情，自古有之。而把对动物的同情变成公共事务，订立规则、法律去促进社会的实践，最早应当追溯到 19 世纪初的英国。1822 年，人道主义者理查·马丁提出的 《禁止虐待动物法令》（“马丁法令”）是世界上首部防止人伤害动物的立法，它使虐待动物本身成为一种犯罪，从而大大改善了动物的福利。进入 20 世纪，特别是在二战后的西方国家，伴随着各种社会思潮如女权运动、解放运动的发展，动物立法的道德动机也逐渐演化为尊重动物基本福利和权 利的思想。在强调人与自然和谐共处的年代，许多国家都强 调以合理保护和利用动物为目的的动物福利法治。然而，纵观中国走过的动物保护立法路，虽然取得了可喜的成绩，但总的来说动物保护立法并没有随着社会的进步而发展，立法的总体水平仍然停留在起始阶段，“动物福利”在中国一直没有得到应有的重视。因此，分析我国动物生存及福利立法存在的问题，提出完善和加强我国动物福利保护立法的建议将有重大的现实意义和理论意义。

一、我国加强“动物福利”立法的必要性

对动物福利保护的历史经历了从最初的禁止虐待动物到关注普遍的动物福利，最后到广泛提倡动物福利立法保护的演变过程。严格意义上的“动物福利”（animal welfare）一词，由美国人休斯于 1976 年提出，是指“农场饲养中的动物与其环境协调一致的精神和生理完全健康的状态”。 该词目前一般指维持动物生理、心理健康和其正常生长所需要的一切事物。需要说明的是，目前被国际社会所广泛承认的动物福利观念，并不是指我们不能利用动物，而是指应该怎样合理、人道地利用动物，指要尽量保证那些为人类做出贡献和牺牲的动物，享有最基本的人道对待。通俗地讲，就是在动物的繁殖、饲养、运输、表演、实验、展示、陪伴、工作、治疗和捕杀过程中，要尽可能地减少其痛苦，不得使其 承担不必要的痛苦、伤害和忧伤。

国际上，动物福利的观念经过发展，已经被普遍理解为由五个基本要素构成（亦称为“5个 F”、“五大自由”、或“五项标准”），即：（1）为动物提供适当的清洁饮水和保持健康 及精力所需要的食物，使动物不受饥渴之苦（免受饥饿的自由）；（2）为动物提供适当的房舍或栖息场所，能够舒适地休息和睡眠，使动物不受困顿不适之苦（生活舒适的自由）；（3）为动物做好防疫，预防疾病和给患病动物及时诊治，使动物不受疼痛、伤病之苦（免受痛苦、伤害和疾病的自由）；（4）保证动物拥有良好的条件和处置（包括宰杀过程），使动物不受恐惧和精神上的痛苦（免受恐惧和不安的自由）；（5）为动物提供足够的空间、适当的设施以及与同类动物伙伴 在一起，使动物能够自由表达正常的习性（免受身体热度不适的自由；表达所有自然行为的自由）。如果违反这五个原则，就不可避免地会使动物感受痛苦、忧伤，有时可导致动物死亡。因此，使动物免受痛苦、忧伤或者免于非人道的死亡就成了动物福利法坚持的最低目标。遵照这五个原则，多数发达国家都已对动物福利采取立法保护措施。早在 1874 年，欧洲共同体就制定了宰杀动物的法律文件。为了保证动物的福利，欧洲委员会食品安全署还专门为动物设立了福利部门。1994年，捷克制定了《保护动物免遭虐待的法律》，指出：动物，像人一样是有生命的生物，因此它们可以感受到不同程度的疼痛、痛苦，因此它们值得人类的关注、爱护和保护。在我国，加强动物福利的法律保护目前也是一个热门话题。有人认为，在重视改善人的福利的同时，参考国际和国外有关动物福利的法规和标准，结合中国国情，通过制定动物福利立法以逐步提高和保障动物的福利是大势所趋。它具体体现在：

1. 公共伦理道德建设的呼唤。人类文明已迈进 21 世纪。在当今社会，伦理道德生活已不仅仅定位于个人的私人领 域，不仅仅存在于人与人之间，而是多数人的价值选择、道德实践，具有绝对超越个人、人与人之间的整体效应，这种 整体效应正好标示着人类文明的方向——由学会与他人共 容即人类现代文明转向学会与自然共容即生态文明。从各国动物福利保护的价值理念所体现的普遍性角度看，一个人对待动物的态度如何，反映了一个人是否有健全的人格。 美国犯罪学家的研究表明：年幼时虐待动物，可能是成年后犯罪的前期表现；而一个人能否善待动物，也被认为是判断他是否有善良之心的标准之一 。一个国家的国民对待动物的态度如何，直接反映了这个国家的文明发展程度。 一般地说，一个善待动物的民族会把生命的尊严和价值看成无比重要的东西，基于此，他们不仅会善待本民族的人，也会善待其他民族的人。这对维护国内甚至国际社会的稳 定，具有非常积极的意义和作用。我国作为世界四大文明古国之一，在传统文化的形成过程中，对动物和人的关系已自 然形成了独特的理念和做法。我国传统文化中的道家、儒家以及佛教中强烈的不杀生的文化思想一直影响着我们。但在当代，随着科技不断加速进步，现代文明取得了伟大的成就，但也陷入了深重危机。其中一种表现为对生命的忽视。它不仅表现在对人的生命的忽视，更表现为对动物生命的践踏，这种对生命践踏的表现，正如一些学者指出的：一是“土法”屠宰的问题；二是动物注水的问题；三是活剥兽皮的问题；四是吃野生动物和宠物动物的问题；五是重复简单的动物实验问题；六是动物残酷表演的问题。上述对待动物的方式，从动物福利的角度来审视，已经对我国动物福利和社会共同道德造成了负面影响。因此，除了加强对人们道德伦理的宣传教育外，及时修改相应的法律规范，加强动物福利保护立法，这不仅是对我国悠久的人文关怀传统的继承和发展，也是社会文明进程中的迫切需求。

2. 经济效益因素的要求。首先，动物福利关系到我国动物及其产品的贸易。中国是一个农业大国，农产品包括动物 及其产品出口越来越多。提高“动物福利”，对我国的动物产品出口，维护中国的国际形象和吸引外商投资等方面都有 重要影响。自乌拉圭回合结束和世界贸易组织（WTO）成立以来，关于“动物福利”在国际贸易中的地位的争论受到了相当的关注，“动物福利”潜在的贸易壁垒作用也已经频频体现在国际贸易交往中。欧盟多次提出将动物福利置于WTO 框架中考虑，并在 1999 年的西雅图谈判和 2001 年的 多哈部长级会议上提出，希望得到国际社会支持。2003 年 1 月，欧盟理事会提出，欧盟成员国从盟外进口动物和动物产品前，应该将动物的福利作为考虑因素。2004 年欧盟规定， 在区域内出售的鸡蛋必须标明是散养的还是笼养的。欧盟 现在与一些国家如智利签署的双边贸易协议中，已经加入了“动物福利”标准的条款。乌克兰有一批生猪经过六十多 个小时的长途运输，抵达法国，却被法国拒于国门之外，理由是违反动物福利，生猪在长途运输过程中没有按规定时间休息。如果肉用动物在饲养、运输、屠宰过程中不按动物福利的标准执行，检验指标就会出问题，而影响肉食品的出口。近年来，WTO 绿色贸易壁垒就以“不合格”为由多次抵制我国的出口肉品，皮革制品等。这对于我国的动物产品、 中药等商品在国际贸易中造成了严重影响。如果仍不给予足够重视，我国相关商品的国际贸易将遭遇巨大障碍。其次，动物福利关系到畜牧业的发展方向。有机畜牧业生产是在充分遵循动物福利的情况下进行的，其产品安全、品质优良，固而其产品价格要比一般常规产品的价格高出 30%甚至两倍，在欧洲有机牛奶的价格比普通牛奶高35%以上。 近几年来，欧盟、美国等发达国家和地区有机畜牧业发展非常迅速。因此，关注动物福利，善待动物，发展有机养殖，不仅可以获得较高的经济利益，而且有利于促进养殖业的可 持续发展，取得更大的效益。

3. 人体健康与社会和谐的保证。从医学角度来看，关注 “动物福利”在很大程度上也是关注人类自身的健康。粗暴屠宰、长途运输、不良生存环境等因素都可能影响动物性食品的安全和卫生质量。动物处在突然的恐怖和痛苦状态时会分泌大量的肾上腺激素并形成毒素，使成品肉的质量大大下降，这些对人体健康是非常有害的。近年来频频发生的 动物疫情或者其他传染病案件，如 SARS、口蹄疫、禽流感案件等也充分证明了动物健康与人类健康的关系。因此，从某 种意义上讲，善待动物就是善待人类自己。另一方面，动物福利立法是我们构建和谐社会的重要内容之一。维护生态 环境，实现可持续发展，其中重要的一环就是实现人与自然的和谐相处，当这种关系失衡时，便会给人类造成巨大的灾难。我们应当自觉地调整人与自然的关系，充分认识人与自 然和谐相处的自然规律。建立人与自然（包括动物）和谐发 展的关系，才能实现社会的和谐与可持续发展。

二、我国动物保护法律体系不利于动物福利保护

按照国际公认标准，动物可分为农场动物、实验动物、 伴侣动物、工作动物、娱乐动物和野生动物 6 类。然而，在我国关于动物保护的法律体系无论是从结构看，还是从内容看都很不完善，不利于动物福利保护。具体表现在以下几个方面：

第一，缺失动物保护基本法，且动物保护范围狭窄。上个世纪许多国家和地区如亚洲的新加坡、马来西亚、泰国、 日本等国先后完成了动物保护基本法立法。我国台湾地区 在 1998 年10月 13 日也制定了《动物保护法》，并于同年 11 月 4 日正式公布实施，此外，为有效贯彻 《动物保护法》， 2000 年1月 19 日颁布《动物保护法施行细则》。这都是值得我们借鉴的经验。目前我国有关动物保护的法律规范包 括对野生动物的保护、鱼类的保护和动物防疫三方面的规 定，已经初步形成体系，但至今还没有一部统领全局的基本法——《动物保护法》，对动物保护的目的、任务、对象、适用 范围，动物保护的基本方针、基本制度以及基本管理体制等 作出明确规定，这不仅使制定各种类型动物保护单行法缺 乏法律依据，而且给动物福利保护立法带来一定困难。目前除了对野生动物有立法保护，对农场动物、伴侣动物、工作动物、娱乐动物保护立法基本上是一片空白，更谈不上对其福利进行保护。农场动物、伴侣动物、工作动物、娱乐动物是 动物群体中的一部分，法律对这些动物保护的遗漏不能说不是一大遗憾。

第二，已有的动物立法缺失动物福利保护的规定。就《野生动物保护法》而言，它的颁布，虽然在当时对野生动物资源的保护起到了重要作用，但随着经济和社会的发展，该 法的指导思想明显滞后、保护范围过于狭窄、基本制度不完 善等日益呈现出来。2004 年 8 月 28 日，全国人民代表大会常务委员会对该法进行了修改。但遗憾的是此次会议仅把 第 26 条第 2 款修改为：“建立对外国人开放的猎捕场所，应 当报国务院野生动物行政主管部门备案。”可以说此次修改未触及重要问题，《野生动物保护法》存在的缺陷难以解决急迫的现实问题。这些缺陷表现为：一是保护范围过窄。该 法全部条文，从野生动物“分级”、“自然保护区”、“猎捕、捕捞”、“驯养、繁殖”、“出售、运输、携带”、“进口、出口”等所作 的详细规定都是围绕“珍贵濒危”、“重点保护野生动物”而展开的。对于普通野生动物的保护，该法第 18 条规定：“猎 捕非国家重点保护野生动物的，必须取得狩猎证，并且服从 猎捕量限额管理，持枪猎捕的，必须取得县、市公安机关核 发的持枪证。”第 27 条规定：“经营利用野生动物或者其产 品的，应当缴纳野生动物资源保护管理费。收费标准和办法 由国务院野生动物行政主管部门会同财政、物价部门制定， 报国务院批准后施行。”也就是说，对普通野生动物的保护，该法强调的是行政许可和收费。当然，对那些大量的尚未发 现有利用价值或不起眼的小动物，该法根本未予保护，二者 “待遇”差别如此悬殊，可见物种歧视主义的色彩是何等的浓厚。这一观念显然不符合现代环境与资源保护法的基本精神。《野生动物保护法》作为一部重要的法律，如何体现应有的制度安排，如何引导人们的行为及其价值观念，特别是如何对待人与自然之间的关系，这是一个发人深思的问题。有的学者针对我国现行《野生动物保护法》的这一缺陷，讥讽道应把其更名为《珍贵、濒危野生动物保护法》。的确，将 其称为珍贵、濒危野生动物保护法更为妥帖；二是在这部法 律中没有禁猎禁食野生动物的相关规定；三是该法在对野生动物刑法保护方面还存在罪状限制过多、犯罪情节标准模糊等缺陷。可见，这部法律存在很多不足，亟待修改完善。 新修订的《野生动物保护法》其立法基本的理念应当建立在对野生动物的福利保护的基础之上，扩大野生动物的保护范围，增加规定禁食野生动物的法律规定，对于违法者进行 处罚甚至可能承担刑事责任等。

就实验动物而言，实验动物是动物群体中的一部分，实验动物福利是动物福利中的重要组成部分。与发达国家相比，我国实验动物科学起步较晚，但随着我国科学技术和国民经济的快速发展，近年来实验动物科学发展较快，实验动 物福利立法也逐步提到议事日程。1988 年经国务院批准，科技部颁布了《实验动物管理条例》。该条例中关于实验动物 福利的内容只有一条，而且是非常简单的一句话：“从事实验动物工作的人员对实验动物必须爱护，不许戏弄或虐待”。其他条款中涉及了实验动物的饮食、饮水、垫料、环境等内容，但都是从保证实验动物质量的角度提出的要求，而不是从动物福利的角度提出的。2000 年，科技部组织有关部门和专家对《实验动物管理条例》进行修改。修改后的《实验 动物管理条例》增加了动物安全和动物福利两个章节。为此，媒体进行了大量宣传，如题为“动物福利内容首次写入 我国有关法案”等的报道。据报导，修改后的《实验动物管理条例》规定，“实验人员要爱护动物，不得虐待、伤害动物；在符合科学原则的情况下，开展动物替代方法研究；在不影响实验结果的情况下，采取有效措施避免给动物造成不必要的不安、痛苦和伤害……”!"。但到目前为止，修改后的《实验动物管理条例》尚未正式发布。1996 年 10 月 17 日，北京市 第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了 《北京市实验动物管理条例》，2004 年北京市科委对该条例 进行了修订。修订后的《北京市实验动物管理条例》于 2004 年 12 月 2 日由北京市第十二届人民代表大会常务委员会 第十七次会议讨论通过并公布，2005 年 1 月 1 日起正式施行。修订后的《北京市实验动物管理条例》也增加了实验动 物福利的内容，如第二十六条规定：从事动物实验的人员应当遵循替代、减少和优化的原则进行实验设计，使用正确的方法处理实验动物。很显然，该地方法规的立法理念并不是 为了加强动物福利，而是为了便于加强对实验动物的行政管理。

当然，除了《野生动物保护法》、《动物检疫法》等几部单行法外，其他法律如《渔业法》、《海洋环境保护法》、《森林法》等也有涉及动物的规定，但均不以保护动物为目的。例如《渔业法》第一条关于渔业法的立法目的是：为了加强渔 业资源的保护、繁殖、开发和合理利用，发展人工养殖，保障渔业生产者的合法权益，促进渔业生产的发展，适应社会主 义建设和人民生活的需要。该法虽不乏动物保护的条款，如第二十二条的规定，但是从整体上讲该法的经济性目的更为明显，不是为动物保护而制定的。

三、我国动物福利保护立法的完善

对动物福利的重视体现了人类的文明和社会的进步， 如何规范人们的行为保护动物福利也是当前国家立法必须考虑的问题。无论是从我国伦理道德建设、经济发展还是社 会和谐的角度看，加强我国的动物保护立法都刻不容缓。笔 者认为，完善我国动物福利保护立法必须注意以下几点：

首先，我国动物福利保护立法应是在吸收其他国家成功经验的基础上，结合我国现有的国情展开。我们必须注意到，我国与西方发达国家在经济发展水平、人民的觉悟程度上都有很大差异，如果照搬西方的动物福利标准，在当前社会根本行不通。从生产力发展情况来看，要求中国的农村完全适应现代化大生产条件下产生的动物福利法是不可能的。从传统文化来看，中国人不会接受那种将动物置于和自己平等地位的观念，许多中国人还不习惯将动物看作是家庭中的成员。从技术操作层面来看，许多中国人认为西方国家动物福利法的规定不可理喻，他们愿意改善动物的生存 环境，但绝对不会接受西方国家的动物福利制度设计。为了解决这个难题，我国当前为动物福利保护立法，首先应以现实的社会和现实社会中人的价值和利益为基础，综合平衡国内外政治、经济、社会、伦理、文化等方面的矛盾与冲突，这样才能找出一个既有利于动物福利保护，又利于社会、经济、伦理、文化健康、稳定发展的动物福利法治之路。立法终将是解决动物保护问题的最佳途径但这需要一个渐进的过程。加强动物保护并不是单纯的立法问题，它与社会文化、价值观、道德观、宗教信仰等都密切相关，简单地将西方国家的法律移植在中国并不可行。

其次，现阶段我国的动物保护立法应当遵循三个基本原则：一是坚持人与动物在法律地位上不能平等的原则，人是法律关系的主体，动物只能是客体，是特殊的物。二是坚持分类处理的原则，对于出口型的动物和动物产品营销企业以及为这些企业提供饲料、医药、医疗等服务的企业， 应该让其充分了解国外的“动物福利”保护标准，鼓励其参 照执行进口国严格的“动物福利”保护标准；对于我国强势的动物产业和容易受到国际市场冲击的动物产业，国家应该建立相关政策给予适当的补贴，以加强其国际竞争能力。三是坚持循序渐进的原则，对于与出口无关的其他动物保护法律制度，可以结合我国的国情，综合地考虑文化传统、 经济发展的内在需求和外在的改革压力，有选择性地借鉴和吸收国外一些区域化甚至全球化的立法经验，循序渐进 地予以丰富和发展。

第三，应把握好我国动物福利立法进程。一是制定一部对动物保护作出原则规定的动物保护基本法——《动物保 护基本法》或者《动物保护法》。二是在条件成熟时，修订《野生动物保护法》和《畜牧法》，分别对野生动物和家养动物的 福利作出符合实际但又与国外标准相衔接的保护规定。三是结合各地方现有的宠物管理法规或者规章，制定一部《宠物饲养管制法》；结合现有的动物实验法规和规章，制定一部综合性的《实验动物管理法》。四是在现有的动物运输法 律、法规和规章的基础上，针对水路、公路、铁路、航空运输 以及混合运输、分程运输过程中的动物保护问题，制定《动物运输法》。五是在现有的动物屠宰法律、法规和技术规程的基础上，制定一部《动物屠宰法》。此外，还要完善与加强 展览动物、表演动物的保护立法。

目前我国相关部门和部分地区已经开始了在这方面的 实践。《中华人民共和国畜牧法》于 2005 年 12 月 29 日经十届全国人大常委会第十九次会议表决通过，并于 2006 年 7 月 1 日起实施。我们可以在该法中看到一些有关“动物福 利”保护的内容。如第四十三条、第四十一条、第四十五条规定!"。该法在法律责任一章中对破坏畜禽资源，伪造、变造畜禽标识等违法犯罪行为及相应处罚措施作出明确规定，其中有关破坏畜禽遗传资源的最高罚款可达 50 万元。《畜牧 法》在立法上对畜牧业的规范监督，是对动物福利保护的一种折射。在实验动物管理方面，湖北省 2005 年 7 月 29 日制定通过的《湖北省实验动物管理条例》第五章标题明确写为 “生物安全与动物福利”。

综上所述，只有在坚持人与动物在法律地位上不能平等前提下，借鉴国外动物福利保护立法经验，并充分结合我国的基本国情进行动物福利保护立法，顺应动物保护福利立法的发展趋势，进行相关动物保护立法目的的变革，加强饲养及屠宰方面的立法和进行专门“动物福利”的立法，才能让动物福利保护的立法最终实现的是人类利益、人与自然和谐共处的双赢。

（来源：《湖南师范大学社会科学学报》2008年第3期）