美国、欧盟动物福利立法的发展及借鉴

肖星星

摘要：动物福利保护既是人道主义的体现，也是维持生态系统平衡的需要。本文基于 美国、欧盟的动物福利立法的发展，分析了欧美发达国家动物福利立法的特点。结合中国当前动物福利立法的现状及不足，对中国动物福利立法提出了具体的建议。

关键词：动物福利；立法；特点；建议

ＤＯＩ：１０．１３８５６／ｊ．ｃｎ１１－１０９７／ｓ．２０１５．０８．０２０

　近年来，中国各地频频发生虐杀动物的恶性事件，引起了国际、国内环保人士的关注与愤慨，但执法机关对这类恶性事件往往是无计可施，究其原因是中国当前缺少动物福利方面的立法，使虐杀者难以受到法律的惩处。当前世界上有100多个国家和地区制定了基于生态系统保护及平衡的动物福利法，其中美国及欧盟各国在动物福利法律体系、法律原则及法律内容等方面堪称楷模，系统地规定了 动物福利的诸多内容及动物福利保护的实施条件。为了保护动物健康及生态平衡，中国应该借鉴欧美发达国家的动物福利立法模式来发展动物福利立法，防止虐杀动物悲剧的发生。

1 美国、欧盟动物福利立法发展

1.1.美国

1865年，美国人亨利·博格（Henry Bergh）创建了世界上第一个动物保护组织———美国防虐待动物协会（ASPCA)，也是世界上第一个关注动物福利的组织，该组织的成立极大地推动了美国动物福利立法的进程。1866年４月19日，纽约州立法局颁布了世界上第一部动物福利法———《防止虐待动物法》，该法禁止残酷对待所有动物，其最大特点是对保护范围做出了延展，范围扩大到所有动物，即野生动物和家养动物。除此之外，该法案还对动物福利范围做出了延展，法案中详尽罗列了各种虐待 动物的行为以及应受到的处罚，使美国在动物 福利保护立法上取得了飞跃发展。这部法律拉开了美国禁止虐待动物的序幕，其他各州纷纷效仿。随后，ASPCA被纽约州立法局授予了执法权，执行这部《防止虐待动物法》。

美国在1873年通过了《二十八小时法》，这是美国历史上第一部反动物虐待的联邦法律，其规定在运 输动物时，人们不仅需要给这些动物提供充足的食物和水，而且要保证动物有足够的休息时间，即每隔24小时需要休息４小时。1900年，美国通过了《勒西法案》，开始禁止对野生鸟类的买卖和贩运行为。自美国明尼苏达州在1949年通过 《走私牲畜待领处废除法令》后，美国的其他各州也开始关注效仿这方面的立法。随后，美国参议员休伯特·汉弗莱于1958年大力支持促成了 《联邦人道屠宰法案》，首次对动物的屠宰做出了规定和要求：人们必须以一种人道的方式对动物进行宰杀，务必将动物的痛苦降低到最小。牲畜在处于无意识状态后，人们才可对其进行捆绑、吊起和宰杀，当时的这部法案并不包括鸟类及家禽。美国伊利诺伊州在1973年颁布的 《人道地照料动物的法律》中规定，人们应该为其所拥有的动物提 供安全的栖息地和充足干净的食粮，以使动物们不受恶劣天气的伤害和免受饥渴折磨，同时还需对动物们提供充分的关心和照顾。除此之外，该法律还规定不得以折磨或其他方式虐待任何动物，不得使动物超载负重或过度劳作。1991年，美国加利福尼亚州对其州人道屠宰法案 做出了修改，将家禽的屠宰包括在内。除此之外，美国在一些较大的法案中也会涉及 部分农场动物福利的内容，如从1990年开始美国每隔５年修改１次的农业法中鼓励农场主执行动物福利，动物福利执行与牲畜补贴相挂钩。

美国现行的《动物福利法》是1966年通过的《实验动物福利法》经过多次修改完善最终形成的。 此法的初衷是为了保护实验动物的福利，是美国唯一一部明确规范在动物实验、展示、贩卖与运送过程中人们行为的联邦法律。《动物福利法》前后做过４次大规模的修订，几乎被所有其他法律援用作为其最低限度 的可接受标准。其中，美国国会在该法于1985年修订时通过了《提高实验动物福利标准法》修订案，并为更好地配合法律的实施，成立了动物关怀与利用委员 会（IACUC)，确定了美国喂养科研用动物的标准、报告训练及内部审查制度。

1.2欧盟

欧盟动物福利法涵盖的内容比较广泛，包括欧盟成员国共同制定和签署的一些动物福利保护公约、 条约或协定及动物福利法律文件等。欧盟成员国很早就 开始关注动物福利的立法。欧盟成员国之一———英国是世界上最早制定动物保护法律的国家，1822年的《马丁法案》是世界上最早的动物保护法，该法案的制定标志着首次以法律的形式确定了包括人类饲养的哺乳动物及野生动物在内的动物保护范围，这部法案经过多次修订，直到今天还在沿用。之后，1876年，英国制定了《禁止残酷对待动物法案》，这部法案是欧洲历史最早的动物福利法 律，随着法案的实施，越来越多的英国民众开始认识和接受动物福利的理念。随后陆续颁布实施的《农业法》、《动物保护法》、《动物福利法》、《野生动植物及乡村法案》等近百部法律构成了英国完整的 动物保护及动物福利的法律体系。受 到英国动物福利法独立立法的影响，欧盟成员国基本都制定了专门保护动物福利的法律。如德国在1993年颁布了《动物福利法》，在1998年首次做了修订。随后，在2002年，德国将动物保护及动物福利的条款纳入了德国基本法修正案中，这是世界上首次以宪法的形式确定了动物保护及动物福利，为德国动物福利法的执行提供了最高的法律依据及最强的法律效力。 此外，奥地利、意大利、比利时、法国等欧盟国家也颁布了《动物福利法》，对动物保护及动物福利做了明确而细致的法律规定。

欧盟各成员国形成了以《动物福利法》为基础的法律体系，且欧盟发布并实施的动物福利法律文件在各成员国亦有效力，丰富了欧盟各成员国的动物福利法律体系。欧盟委员会及欧盟理事会发布的关于动物福利方面的法律文件有很多，主要有1986年发布的《保护厢式笼中蛋鸡最低生活标准的理事指令》，1991 年发布的《欧盟运输在途动物保护的理事指令》，1993年发布的《动物屠宰过程中动物保护的理事指令》，2003年发布的《动物运输的理事会规则指令》，2007年发布、2011年实施的《禁止猫狗毛皮贸易的规定》，2007年发布的《关于肉食鸡的理事会指示》，2009年发布、2013年实施的《动物福利新法规》等。欧盟区域性动物福利立法不仅提高了欧盟区域性动物福利法律标准，也促进了欧盟生态系统的平衡及持续发展，同时对欧洲一体化起到了积极的作用。

2 美国、欧盟动物福利立法特点

2.1动物福利立法体系完善

英国从1822年开始颁布《马丁法案》，到后续出台10余部相关动物福利法，其正在不断发展完善动物福利法律体系。美国民众对于动物保护具有较高的意识，其对于动物的保护范围也在不断扩展， 最初只包括马、牛、羊等动物，后来扩展到包括禽类在内的所有动物。德国则采用不同规格的保护区保护不同类型的动物，同时受德国人严谨作风的影响，其动物福利相关立法细致且深入。

2.2动物福利立法具有很强的法律威慑力

国外许多国家开始利用刑法的强大威慑力，同时结合一些鼓励性或惩罚性的规定来更加有效地保护动物福利。比如，美国加利福尼亚州１名男子因与他人发生争执而气愤难平，遂将满腔怒火发泄至其宠物狗身上，他前后使用高尔夫球杆、烤 肉铁签、锁链击打、穿刺、虐待他的宠物狗。加利福尼亚州地方法院严厉地宣判了该名男子的这种残酷虐待行为，他被判处有期徒刑25年，并且规定在他入狱21年后才可被探视。可见，利用刑法的强大威慑力来保护动物福利已经成为发达国家动物福利法律执行的一种重要手段。

2.3动物福利法具有很强的可操作性

国外的动物福利法相关规定、限制及处罚等具有很强的可操作性。英国早在法律上对动物福利的概念、违反动物福利法的行为及所需承担的责任做出了明确详细的规定，同时也规定了负责实施这些工作的专门组织机构，形成了一整套完备的法律体系。德国动物福利法对细节问题都做了详细规定，全面细致地保护了所有动物，具备很强的可操作性。这些国家还设立了专门的政府机构或社会组织来实 施这些法律。如英国是由皇家反对虐待动物协会来负责实施动物保护法，美国是由农业部、环境保护组织、实验动物福利办公室等来负责，德国是由反动物虐待协会、食物检验机构和警察来负责。

３ 中国动物福利立法的现状及存在的问题

3.1现状

在中国的传统观念中，动物只是人类的附属。动物虽然具有生命，但它们只是一个“物”，要为人类所用，人们可以随意支配和对待动物，包括残酷的对待和杀害。因此，在日常生活中关于人类虐待和残害动物的事件时有发生。此外，一些商贩在成本最低化、利益最大化的驱使下，完全忽视了动物的福利。为了追求经济利益，减少运输中的开支，养殖场开始大规模集约式的养殖动物，这种方式使动物生存的环境拥挤不堪，运输中动物遭受饥渴的折磨和病害的威胁，屠宰场残忍的宰杀方式更使动物恐惧和焦虑，这些现象背后是人们对保护善待动物观念的缺失。

中国自新中国成立初期就开始了关于保护动物的立法实践，但一般都是针对某些珍稀动物、濒危动物、野生动物制定的规章、条例，并未形成一部正式、完整的法律。而对于广泛生活于人们周围的普通动物保护却很少涉及甚至是缺失的。直到1989年， 中国颁布了《野生动物保护法》，这是中国第一部专门针对动物保护的法律。在这之后，随着环境保护问 题的日益突出，中国加大了环保立法，尽管有些法律对于动物福利有所涉及，但是比较原则抽象，不具有较强的可操作性，如《进出境动植物检疫法》对进出 口地动物福利保护有所提及。随着动物福利保护的呼声日益高涨，从1998年开始中国相继制定了《动物防疫法》、《牲畜屠宰加工通用技术条例》、《生猪屠宰操作规程》、《兽药管理条例》等，这些法律法规加大了对动 物福利保护的规范，但保护的范围及领域还比较有限。

2004年，“动物福利”一词明确出现在《北京市实验动物管理条例》中，尽管该法律属于地方性法规，但这是中国法律第一次明确提出，从事动物实验的单位与个人，应该注重维护动物福利，这是中国在动物福利保护中的突破。尽管2005年颁布并实施的《畜牧法》中没有直接提到“动物福利”，但其中部分条款涉及动物运输过程中的安全、环境条件及饮食等方面，还是较为系统地阐释了 动物福利，是中国第一部涉及动物福利保护的全国性法律。2009年，经过各位动物保护专家及学者的研究，中国制定了《动物保护法》（专家建议稿），目前还没有被纳入到国家立法规划之中。

3.2存在的问题

3.2.1现行的关于动物福利的立法体系不健全

中国关于动物福利的立法不够完善，尚未建立动物福利单独立法。中国在动物福 利立法上更多的是以人类的利益为出发点，进而来规范人类对动物资源的利用行为，而很少考虑并涉及对动物资源本身的福利问题，因此，这就从很大程度上限 制了受法律保护的动物范围，同时这也会导致后期的执法行动无所适从。除野生 动物外，一般动物不在《野生动物保护法》的保护范围内；同样，在中国的《实验动物管理条例》中规定的保护对象仅涉及科教实验的动物。然而，对于数量庞大的生活在农林场、 特种工作室、娱乐场所及人类家庭中的动物，它们虽然与人类的生活联系紧密，但在法律上没有得到人们应有的肯定，缺乏相应的法律地位，从中国现有的 《国家重点保护野生动物名录》中录入的相关信息可以看出，受中国法律保护的动物种类仅约2.9%，可见，大部分动物被排除在福利保护之外。另外，作为动物福利立法核心内容之一的防止虐待动物等相关规定，在中国各类动物保护法中没有得到体现，这是一个重大的缺陷，须知在国外防止虐待动物是动物福利保护的核心内容。

3.2.2当前实施的涉及动物福利的法律法规可操作性差

欧美各国的动物福利保护立法之所以如此完善有效，一个很重要的原因就是这些 国家动物福利方面的法律法规具有较强的可操作性，规定的动物福利非常细密。比如德国的《动物福利法》规定，在乳猪喂养方面，刚出生的乳猪不能有少于13d的母乳喂养；猪圈需要保持足够的清洁与通风，并有一定面积的泥土供猪拱 食；生猪运输途中必须保持车辆的清洁与通风，在运输过程中要按时给猪喂食与 喂水，同时还规定每运输８小时，至少要给生猪休息24小时。与之相比，中国的动物福利立法中，大部分条款均属于原则性的指导条款，缺乏现实可操作性，并且在其他相关动物保护的法律法规中也存在此类问题，这无形中给中国司法行 政机关的执法带来了不便，严重影响动物保护工作的落实。

3.2.3 现行的法律法规对危害动物行为的处罚力度不足在美国的《动物福利法》第19条中，对残害动物的行为分别规定了行政处罚和刑事处罚，例如在第19条ａ款中规定了暂时吊销或注销执照的行政处罚方式，第19条ｄ款还规定了相应的刑事处罚。 欧盟大部分国家对残害动物的行为都规定了责任主体，主要分为单位与个人两类。同时，大部分国家也都具体规定了需要承担法律责任的相关要件，包括各式各样的杀害动物和虐待动物的情形，例如违反法律规定饲养动物 的行为，违反法律规定让动物进行关系动物生死的决斗表演等行为。此外，还详 细规定了形式多样、轻重分明的处罚方式，主要有行为罚、财产罚、资格罚和自 由罚等。目前，中国保护动物福利的法律法规相对较少，还没有形成一个独立的、完善的立法体系。现有的法律法规在保护对象及处罚力度上远不能满足对动物保护的需求， 将动物福利提升到刑法层面任重道远。比如，根据现行法律的规定，能够追究刑事责任的仅限于非法捕杀重点保护野生动物的行为。然而，对于虐杀普通动物的行为，几乎没有相应的处罚规定。

4 完善中国动物福利立法的建议

4.1 明确中国动物福利法的立法目的

立法的目的是法律制定与运行的宗旨，也是法律执行中的目标设定，为法律条文的实施指明方向，因此在立法过程中，立法目的的明确具体是非常重要的。国外在制定动物福利法时，常常会在立法目的中明确规定动物福利保护的宗旨。比如德国《动物福利法》，其第１条规定：“本法目的在于保护动物生命，维护动物福利。”参照国外动物福利法的相关立法目的，中国在制定《动物福利法》时可将立法目的明确为：阻止虐待动物，培养公民尊重和爱护动物的人文精神，促进人与动物和谐共处。

4.2 明确中国动物福利法的适用范围

法律的适用范围是一部法律的价值所在。中国制定的《动物福利法》应该是广泛适用于大部分动物及物种的，而不是像中国现有的法律法规只对部分珍贵、濒危的野生动物提出了保护的要求，《动物福利 法》应该对其他非珍稀、濒危的野生动物和非野生动物也提出保护的要求。同时，应根据生活在中国境内 动物的现状，按种类、区域来丰富 《动物福利法》的 适用范围，广泛并系统地保护动物福利。例如，可以根据动物的数量、生存环境和生存条件，划分保护等级来维护动物福利。在确定《动物福利法》的适用范 围之前，需要首先确定划分适用范围的标准，知道应当保护、可以保护、不用保护的具体依据。

4.3明确中国动物福利法的基本制度

法律制度应当贯穿于整个立法过程当中。借鉴国外的立法经验，中国动物福利的 立法建设应当从构建完善的法律制度入手，建立起动物福利的分类管理制度和全程性的动物福利保护制度。分类管理制度是指通过对各种动物分门别类，设立不同的动物福利标准。全程性动物福利保护制度是指对不同种类的动物，在养殖、利用、运输、检疫、屠宰等各个环节加以保护。全程性动物福利保护制度主要包括对从业人员的培训及资格认证制度，对养殖、利用、运输、检疫、屠宰等活动 的许可制度，信息管理制度和司法行政制度等多种制度。然而，由于不同国家的经济发展水平各异，人文地理地貌及风俗习惯迥异，在借鉴国外先进立法制度的同时，还要立足于中国的现实国情，辩证地加以借鉴与吸收。比如动物福利的司法审查制度在中国就不大适用， 而中国在动物贸易许可以及动物实验替代方面已经建立了相关制度并被运用于法律体系中。

4.4明确中国对侵害动物福利的法律责任

法律责任是一部法律得以落实的最终体现。法律责任是以公权力为后盾，用 于保障法律的施行，法律责任的功能主要有预防、救济和惩罚等。中国现有的动物保护相关法律法规的法律责任与法律权力并不协调，导致并没有完全发挥法律责任的救济、 教育和惩罚作用，即对破坏动物福利的违法行为人依法给予教育、警告等处罚，并对由此产生的经济损失给予合理足额的赔偿。而在行政责任方面 需要将多种行政处罚方式综合起来，除常见的罚款、没收违法所得、吊销营业执照及许可证之外，鲜有其他的处罚措施，除了上述责任之外，还可以增加列入行业黑名单、降低行业信用度等处罚措施。在刑事责任领域，对于那些蓄意违反 《动 物福利法》的行为应该进行专项立罪，加大对虐待或破坏动物福利行为的刑事处罚力度，运用刑罚的震慑力来保障动物福利的执行与落实。

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（来源：《世界农林》2015年第8期）