一、制定《伴侣动物保护和管理法》的必要性

（一）是人犬矛盾治理的法治诉求

人犬矛盾，实际上是“犬伤人”“人伤犬”引发的“人人”矛盾，是我国基层社区和乡村治理中的主要矛盾之一。随着养犬规模的扩大、宠物经济的迅猛发展和尊重生命意识的日渐觉醒，围绕人犬矛盾引发的“人人对立”等基层治理问题日益严重。例如，2022年2月11号， 河北邢台市侯口村发生了一起恶犬伤人事件，5只大狗袭击了一对六旬老夫妇，女性被狗直接咬伤致死，男性也被咬成了重伤。2023年10月，成都崇州烈性犬咬伤小孩事件又引发了轩然大波。

引发人犬矛盾的原因主要分为三大类：（1）不文明养犬行为常态化。遛犬不牵绳等不文明养犬行为在各社区普遍存在，引发人们对犬类的恐慌、排斥和投诉，特别是犬只致人死伤而犬主态度强硬不知错的事件导致舆情激愤。（2）流浪动物失于管理。首先是源头控制不力，遗弃、散养、走失、繁殖导致流浪动物源源不断；其次是末端控制流于简单粗暴，流浪动物处于得不到人道保护和科学管理的境地，官方的捕杀和民间的虐待虐杀现象非常严重，消减善良风俗和恻隐之心。（3）利益集团和恨犬群体蓄意煽动。国内存在庞大的猫狗肉非法利益集团、狂犬病疫苗利益集团和恨犬群体。此类集团和群体夸大犬只的危害，制造狂犬病恐怖，挑起社会争议，激化人犬矛盾，甚至有计划有组织地教唆同类在公共场所投毒杀犬，以从中渔利，或者满足其违背时代潮流的禁犬心理。

（二）是维护防疫秩序的需求

由于缺少专门立法，政府部门缺少采取科学的管理措施控制与伴侣动物相关的人畜共患病的依据。在捕杀犬类的大背景下，收容制度难以建立，民间救助活动步履维艰，犬类强制免疫制度未能执行到位，反而狂犬病恐惧症“成为一种非常流行的心理疾病”。非法猫狗肉产业链由制作毒镖毒针、盗抢毒杀、收购、运输、销售等环节串联而成。这个链条的每一个环节都危害社会:①盗狗背后危机重重，盗贼、狗主和无辜路人均有可能中毒,人身安全受到威胁，因此而丧命的案例层出不穷；②除了被毒杀的狗含有的剧毒成分之外，狗被注射的各种疫苗、可能携带的病毒、细菌及寄生虫等都有可能危害人体健康。

（三）是维护善良风俗和青少年身心健康的需求

遭受暴力虐待最多的是人们身边唾手可得的犬猫类伴侣动物。国内存在的虐待虐杀产业链危害深远，虐杀者包括未成年人、高校学生、公务员、警察学院教师等等，政府威信和人民的安全感一再受到冲击，社会戾气日益深重。

儿童最易接触的对动物实施的暴力也是对犬和猫的虐待虐杀。犯罪学研究成果证实，目睹家庭暴力和动物虐待的儿童很可能成为家暴和暴力犯罪的施虐者。随着信息技术的发展，利用网络传播虐待图片、视频等信息的现象愈加严重，直播中时常会出现虐杀猫狗的视频，甚至形成了网络定制、贩卖该类视频的隐秘产业链。近年来，抖音、快手等短视频平台兴起，在网络上传播甚至营销虐猫虐狗视频、图片的现象愈加猖狂，而施虐者、观看者、模仿者绝大多数是青少年，且有越来越低龄化的趋势。

（四）是维护社会安全和稳定的需求

不文明养犬、遗弃、流浪动物、狂犬病恐惧问题在全国各地无处不在，事涉全体国民，绝不是小众的关注。各地犬类地方立法均以“限养”或“管理”为原则,尚未确立“保护”理念。养犬群体和不养犬群体、支持食用猫狗肉群体和反对食用群体严重对峙。管理方面，不文明养犬行为愈演愈烈，严重侵犯不养犬群体的利益；遗弃现象越来越普遍，流浪动物数量有增无减。另外，一些地方政府任意捕杀流浪犬和无证犬,甚至捕杀家养犬，增加了社会动荡的爆发点。

长期以来，在动物虐待、屠宰、养殖等非法产业链中获利的反动保群体利用一般民众对不文明养犬行为的厌恶情绪以及对动物法律的无知，利用政府的维稳策略，曲解法律，颠倒黑白，上纲上线，投诉举报猫狗救助慈善活动，攻击、谩骂人大代表、专家学者、媒体记者乃至农业农村部部长、种业司司长、深圳人大法工委主任等，有组织地占领舆论阵地。对制定伴侣动物保护法会不会引发社会舆论热点和不必要争议的担忧，恰恰被反动保群体所利用。

（五）是挽救学校人文精神的需求

迄今，绝大多数高校和中小学没有科学管理校园流浪动物，兼顾校园安全和人文教育，惯性采取驱赶、捕杀甚至虐杀的措施，虐待猫狗暴行屡见不鲜，给学生以极坏的榜样。给流浪动物提供人道主义待遇，让学生们带着尊重生命的灵魂进入到社会各行各业，是学校对社会应当做出的贡献。很多学校一方面教育学生要有爱心，另一方面却虐杀校园动物，将暴力赤裸裸呈现在学生的眼前。

二、制定《伴侣动物保护和管理法》的可行性

（一）制定专门的《伴侣动物保护和管理法》的条件已经成熟

动物是习近平生态文明思想中的生态系统、生物多样性的重要构成。十八大以来，在习近平总书记关于动物文明重要论述指导下，我国动物法体系不断完善，动物文明法治化程度不断提高。

2021年5月1日施行的《动物防疫法》修订版将“文明养犬”“流浪动物”上升为法律概念。2020年5月29日， 农业农村部公布《国家畜禽遗传资源目录》，将犬从中移除，理由是“随着人类文明进步和公众对动物保护的关注及偏爱，狗已从传统家畜“特化”为伴侣动物，国际上普遍不作为畜禽，我国不宜列入畜禽管理”。这为一直缺位的伴侣动物立法打下了基础。而此前，深圳市六届人大常委会第四十次会议通过了《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例》，明文禁止食用猫狗。   

（二）地方犬类专门立法提供了宝贵的经验和教训

地方立法层面，港、澳、台地区的伴侣动物立法堪称表率，大陆各省、市、区犬类立法中“保护”色彩也日益浓厚，比如很多地方规定养犬人不得遗弃和虐待；苏州规定任何人不得遗弃和虐待；杭州、北京等地的流浪猫政府公益项目也为猫的立法保护打下了良好的基础。然而，地方立法理念仍然在于管理和限制养犬，聚焦文明养犬。因为缺了保护理念，没有一个地方有效地解决了不文明养犬问题，时时引发社会冲突，需要国家立法提供基本规范和地方无权设置的罚则。

（三）第十四个五年规划提出了目标要求

第十四个五年规划要求“社会文明程度得到新提高”。新冠病毒肺炎疫情的爆发，不仅使得禁食野生动物变成法律现实，而且促使各级政府部门认识到猫狗与人类建立起的关系比其他动物更为亲近，禁止食用猫狗是现代人类文明的要求和体现。

（四）保护伴侣动物对经济和社会有百利而无一害

伴侣动物保护有百利而无一害，既能维护社会和谐，也能保障公共卫生和食品安全；既不实质影响农业经济，又能繁荣宠物经济；既能降低青少年犯罪，也能提升我国的国际形象。而且，我国需要伴侣动物慰藉心灵的群体越来越庞大，由此带来的各种相关问题都需要专门立法的导航。

（五）伴侣动物保护和管理的基本共识已经达成

相关调查问卷、社区座谈、网络舆论和日常观察均显示，国民对伴侣动物在管理和保护方面都已经达成基本共识。管理方面，都要求严惩不文明养犬行为、减少流浪动物数量、消灭狂犬病、规范宠物经营行为、禁止非法猫狗肉交易危害公共秩序和食品安全等。保护方面，都认同禁止养猫养犬人遗弃猫狗、禁止所有人虐待猫狗、建立流浪动物收容制度等。所谓达不成共识，主要是猫狗肉产业链上的群体搅动舆论以图浑水摸鱼造成的假象。

三、关于制定《伴侣动物保护和管理法》的具体建议

（一）确立“管理”和“保护”并重的立法理念

大陆各省份的养犬立法名称从“限制”演化到“管理”，最新的趋势是从立法原则到具体制度皆融入了“保护”意蕴，比如禁止任何人虐待犬只、人道对待流浪动物等，已经超越了“养犬管理”的边界。然而，由于缺少实质的保护理念，导致有关管理的规则形同虚设，遏制不住不文明养犬之风。吸取各地犬类立法的经验和教训，国家法应该树立“管理”和“保护”并重的立法理念，在管理中保护，在保护中管理。

（二）主要的管理内容

1.要求犬猫的所有人负责任对待猫犬，严惩不文明养犬行为。养猫、养犬人应当文明饲养，妥当照顾，履行治疗、防疫、适时绝育、不遗弃义务。养犬许可证制度全国实行。养猫许可证因地而异，授权地方政府裁量，鼓励植入电子芯片。

2.放松对准养犬类品种的限制。全国大多数地方只准养小型观赏犬的规定已经远远落后于社会发展。由于大多数的犬只无法办证，导致严重的不文明养犬和随意遗弃现象。特别是，中华田园犬作为国犬，并非公认的烈性犬，温顺、忠诚，受到无数家庭的青睐，应当纳入准养目录，这有利于本土犬种遗传资源的保护。同时，统一禁养的烈性犬标准。

3.切实履行防疫义务。狂犬病100%可预防，世界上很多国家和地区都已经消灭了狂犬病。WHO在2015年修订了实现全球基本消灭狂犬病的目标的期限：2030年（而不是原定的2020年）实现人类狂犬病零死亡。拉美国家在2010年已宣布基本实现目标。印度等许多亚洲发展中国家都已纷纷承诺按时达标。这要求我国一方面严格执行养犬许可制度和防疫制度，另一方面停止捕杀流浪犬，而是主要通过收容项目、领养项目、TNR（绝育、防疫、放归）项目等进行疫苗普及和人道对待，充分发挥民间流浪动物救助机构的作用，以期按时实现世界卫生组织定下的2030年全球实现零狂犬病的目标。

（三）主要的保护内容

1.禁止所有人虐待猫狗，禁止食用。对于虐待和遗弃行为，根据情节轻重设置经济责任、行政责任和刑事责任等责任形式。禁止以食用为目的的犬猫养殖、偷盗、毒杀、诱捕、贩运、屠宰、销售以及消费行为，保障公共卫生安全和食品安全，维护善良风俗。同时采用参照适用的立法技术，规定虐待或遗弃其它类动物的行为参照本法执行。

2.推行基层社区动物文明建设自治模式，从源头上保护和管理动物。无论是管理还是保护，犬猫问题都发生在基层社区或乡村，鉴于执法力量不够，难以深入到社区生活中，培育发展社区社会组织，发动社区业主的志愿力量，与居委会（村委会）、业委会、物业合力建设文明饲养动物、文明对待动物的和谐社区，以社区内生的力量解决人与动物的矛盾，控制虐待行为、遗弃行为的发生，可谓是当今国情下之不二选择。

3.与动物防疫法相衔接，建立救助体系。这包括严格规范猫、犬繁殖经营，严禁私自繁殖和买卖，严惩遗弃行为。对于已经产生的流浪动物，政府与民间合作共治。鼓励动物保护组织和自愿者参与保护和管理，鼓励和补助民间救助事业和行为。

综上，作为动物法体系中的一项空白，无论是从防疫的角度，还是从保护与管理的角度，都亟待制定一部伴侣动物保护和管理专门立法，来解决围绕伴侣动物发生的种种社会治理问题。中国不仅从经济上，也正在寻求从文明上迈向世界大国，新时代动物立法的伟大使命不仅是保障公共卫生安全、维护生态平衡，更是引导文明、重塑国民素质，推动基层治理创新。