关于农业农村部和国家市场监督管理总局联合执法，查处屠宰犬猫、销售犬猫肉等非法行为的建议

近年来，随着公众对伴侣动物保护意识的提高以及国家食品安全法治化建设的推进，犬猫屠宰及销售犬猫肉的问题日益引发社会关注。2024年9月30日，吉林省人民代表大会常务委员会第十三次会议删除了《吉林省畜禽屠宰管理条例》中关于“食用犬”的表述，伴侣动物免遭屠宰保护的法治化翻开了新页。犬猫在动物防疫法中获得禁止屠宰销售的底线保护，但是时至今日，中华大地上仍然遍布运狗车运猫车、犬猫屠宰点和猫狗肉馆。

一、存在的执法问题和困境

（一）《动物防疫法》《食品安全法》执行上中央和地方脱节

中央政府一直推行良法善治，执法为民。据悉，2022年 10月农业农村部和国家市场监督管理总局（以下简称市监总局）在回答志愿者电话咨询时，均依法明确在没有制定犬猫屠宰检疫规程的状态下，屠宰犬猫并销售犬猫肉是非法行为。然而，基层执法中不作为、乱作为现象比比皆是。长久以来，地方农业和市场监管执法部门以法律没有明文禁止为理由对屠宰犬猫及销售其肉的行为采取放任的态度。这与国内在猫狗肉问题上因曲解、误导、误解等各种因素导致的舆论混乱有关。一直以来，部分基层执法人员以所谓“法律没有明文规定禁止屠宰犬猫”为理由拒绝执法，这是一个缺乏基本法律常识和法律逻辑的认知。

一个最简单的法律逻辑是，《动物防疫法》作为一般法，只笼统规定屠宰动物应当附有检疫证明，没有必要进行具体动物种类的列举。所谓明确规定，可以是概括性的条文，也可以是具体列举的条文。如果说《动物防疫法》上只写了“动物”而没有列明“犬猫”，就等于“法律没有明文规定屠宰犬猫”，那么这部法就成了一部空法。因为，该法不仅没有列明“犬猫”，所有动物都没有列明。《动物防疫法》没有明确列举猪马牛羊等农场动物可以屠宰，当然也不必明确列举犬猫类伴侣动物不可以屠宰。这也是一个无论是在文义解释还是在目的解释上，具备基本法律常识和法律逻辑的人都可以感知的法律要求。

在犬猫屠宰上，既有韩国式的“有关禁止为食用目的犬只养殖、屠宰和买卖的特别法案”，专门的、特别地为犬类制定，也有中国式的“禁止屠宰、销售未经检疫的动物”的一般法律，为不宜屠宰的包括犬猫在内的动物提供一般性保护。早在2014年，深圳市市场监督管理局便发文称，“国家尚未出台猫狗屠宰检疫规程以及动物卫生监督机构对屠宰后的猫狗肉不签发《动物检疫合格证明》，不能成为猫狗等肉类无须检疫的依据。因此，在国家法律法规对此已有明确规定的情况下，应当依法履行职责。”正如国家市监总局所言，市场监管部门对于猫狗黑产业链的打击，可以卡三条法律要求：查动物检疫合格证、查进货票据、查猫狗的死因。只要有一条卡不上，就可以采取措施。但实务中，大多数地方的市监部门同样以没有法律明文规定等理由拒绝执法。

（二）《动物防疫法》《食品安全法》执行上农业部门和市场监管部门脱节

农业部门的前端屠宰监管和市场监管部门的后端销售监管也严重脱节。执法部门在犬猫屠宰问题上的推诿，源于法律执行逻辑不畅：

1.农业部门责任旁落

犬猫屠宰未被纳入地方农业部门的监管范围，导致屠宰环节缺乏前端管理。

2．市场监管执法陷入困境

在农业部门未能将犬猫屠宰纳入查处范围的情况下，地方市场监管部门的执法陷入困境中。一是逻辑不顺。《动物防疫法》《食品安全法》本是紧密衔接，前端不执行《动物防疫法》，后端难以执行《食品安全法》，执法无衔接不顺畅。二是面临投诉风险。猫狗肉黑色产业链上的经营户，有些洞悉这个产业链上存在的问题而钻法律的漏洞，有些纯属法盲。这两类人都可能在市场监管部门查问动物检疫合格证的时候，辩称不是自己不申请检疫，而是农业部门不受理检疫申请。如果市监部门执法查处，就面临经营户的投诉风险，故而在引用法律条款来作为执法依据的时候非常慎重，迫切需要上游的农业部门予以明确。

 3．公众举报难以落实

尽管社会各界积极举报非法犬猫屠宰行为，但执法部门以“法律空白”为由拒绝处理，严重挫伤公众信心。

三、建议

为落实食品安全法治化，保障公共卫生安全，维护善良风俗，建议农业农村部和市监总局联合执法，采取以下措施：

（一）统一执法，回归犬猫法律地位

 1.加强农业执法系统内部培训，统一执法要求，明确要求地方认识到犬猫屠宰为非法行为，一经发现即行查处； 

 2.加强市场监管系统内部培训，统一执法要求，明确要求地方尊重犬猫的“非食品原料”法律地位，强化食品安全执法力度，对犬猫肉销售采取“零容忍”态度，依法查处并追溯源头。

（二）明确执法责任，建立联合机制

1.将犬猫屠宰纳入农业部门监管范围，明确放任犬猫屠宰行为违反了《动物防疫法》相关规定。

2.建立两大主管部门联合执法机制，形成前后端监管闭环，消除执法真空地带。

（三）依托法律框架，推动法治宣传

1.加强《动物防疫法》《食品安全法》等法律法规的普法宣传，提高执法人员和公众对犬猫屠宰法律逻辑的理解。

2.借助社会力量，鼓励志愿者和消费者参与监督举报，形成全社会共同打击犬猫黑色产业链的合力。

3.结合《未成年人保护法》《无障碍环境建设法》等精神，关注犬猫屠宰问题对未成年人保护、社会善治和生态文明建设的负面影响，制定更具针对性的政策措施。

概言之，推动犬猫屠宰查处的法治化，弥合在猫狗屠宰食用问题上产生的巨大的社会裂痕，不仅有助于完善我国食品安全体系，维护公共卫生安全，还能树立我国的法治文明形象。此举将助力实现全面依法治国的战略目标，促进社会和谐，为子孙后代留下更健康、更文明的生活环境。