基层社会人犬矛盾治理中的问题、原因与对策
时间：2023-12-30 23:17:00
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人犬矛盾，实际上是“犬伤人”“人伤犬”引发的“人人”矛盾，是我国基层社区和乡村治理中的主要矛盾之一。随着养犬规模的扩大、宠物经济的迅猛发展和尊重生命意识的日渐觉醒，围绕人犬矛盾引发的“人人对立”等基层治理问题日益严重。12月23日，由中南财经政法大学动物法治研究所和动物保护法治连线主办、上海财经大学法学院承办的动物法治论坛“人犬矛盾治理法律问题”专题研讨会召开，中外理论界和实务界人士共同研讨，建议调整人犬矛盾治理理念，建设法治、德治、自治相结合的人犬矛盾治理新格局。目前在人犬矛盾的治理方面，“犬伤人”受到足够重视，“人伤犬”则未被纳入治理体系。在国家层面，只有《传染病防治法实施办法》第二十九条关于“捕杀野犬”的规定和新修订的《动物防疫法》第三十条关于“文明养犬”和“流浪犬、猫的控制和处置”的规定，皆着眼于对动物的管理。动物管理有余而保护不足导致的结果是，养犬管理法律政策实施效果不理想，“人伤犬”“犬伤人”引发的双重矛盾同时呈激烈之势。例如，今年2月11号， 河北邢台市侯口村发生了一起恶犬伤人事件，5只大狗袭击了一对六旬老夫妇，女性被狗直接咬伤致死，男性也被咬成了重伤。10月，成都崇州烈性犬咬伤小孩事件又引发了轩然大波。保护理念和管理理念失衡导致人犬矛盾普遍化，主要表现为：1.不文明养犬行为常态化。遛犬不牵绳、不捡便等不文明养犬行为在各社区普遍存在，引发人们对犬类的恐慌、排斥和投诉，特别是犬只致人死伤而犬主态度强硬不知错的事件导致舆情激愤。2.流浪动物失于科学、文明管理。首先是源头控制不力，遗弃、散养、走失、繁殖导致流浪动物源源不断；其次是末端控制流于简单粗暴，流浪动物处于得不到文明、科学管理的境地。3.利益集团和恨犬群体蓄意煽动。国内存在庞大的猫狗肉非法利益集团、狂犬病疫苗利益集团和单纯恨犬的群体，夸大犬只的危害，制造狂犬病恐怖，挑起社会争议，激化人犬矛盾，甚至有计划有组织地教唆在公共场所投毒杀犬，以浑水摸鱼，或者满足其禁犬心理。（1）品种限制过严，养犬人想持证养犬而不被允许。全国大多数地方只准养小型观赏犬的规定已经远远落后于社会发展，特别是禁养中华田园犬。整体上看，大部分地区犬只登记数量不足总体养犬数量的10%，大量犬只被迫变成黑户，无法获得合法身份，造成对不文明养犬行为“无法执法、无法取证、无法落实”的最终局面。（2）部分地区办证费用过高，或者办证程序繁杂、缺乏基本的服务。过高的费用打消了部分养犬人的办证积极性。（3）部分地区遛犬时间限制过严，反而不利于规范养犬。部分地区对遛狗设置了19时至次日7时的时间限制，甚至云南昭通市规定遛狗只能在凌晨00：00至早上6：00 时段。这一规定有三个不利的后果：一是晚上七点后黑灯瞎火，无法对养狗人的行为进行观察和取证；二是遛狗人即便是想清理狗粪，在灯光不明的条件下也很难实施；三是一些老年人在黑暗的条件下去遛狗也不安全，难免会发生跌倒损伤等行为。（4）大多数地区对流浪犬管理过于严格，收容场地和设施欠缺，不文明捕杀现象比比皆是，不文明执法行为备受谴责。（1）办证只有纸质照片登记，没有实质性身份识别系统。这导致很多人通过不牵引犬只来规避和逃脱法律责任，一旦发生不文明行为被抓，完全可以通过不承认犬只归属逃脱处罚。由于没有身份识别，一旦发生丢失，也很难找回而沦为流浪犬。（2）缺少对虐待、遗弃、散养、私自繁殖行为的有力处罚措施。由于立法权的限制，地方无权设置限制人身自由、吊销企业营业执照等有威慑力的行政处罚，处罚措施限于没收、罚款等。整体上，弃养犬只成本很低，甚至毫无成本，只要稍微有事件促动，很多不负责任的主人会选择直接弃养，比如城中村拆迁与全市养犬整治。各地禁养犬包括大型犬和烈性犬两类，品种数量各不同。其中，对烈性犬的认定也不统一。某个犬种在一地可养，在另一地禁。今年10月成都崇州咬伤女童的是一只罗威纳犬，但罗威纳犬在成都、深圳等地不禁养，在上海等地禁养。基于以上原因，各地不时进行的犬只集中整治运动，标本均不能治。一方面文明养犬人办证难，大多数犬只被迫成为黑户。另一方面，集中整治对随意养犬、随意丢弃的养犬人没有影响。很多主人直接弃养犬只，每次专项整治都会导致新弃养犬只数量暴增。（一）遵循动物问题治理的规律，树立保护和管理并重的理念动物保护和动物管理，是一个问题的两个方面，互为表里。禁止屠宰、遗弃、虐待、私自繁殖、收容救助等保护性措施，提高尊重生命意识和保护意识，减少流浪动物的产生，消除基层矛盾和纠纷，是为管理。养犬许可、行为规范、禁养区域和品种、流浪动物和无证犬处理、社会多元治理等管理性措施，提高养犬门槛，规范养犬行为，减少流浪动物产生，减少基层城乡的投诉和打杀，营造人与动物和谐相处的环境，是为保护。（二）自上而下，为基层人犬矛盾治理提供良好法治与政策环境1.制定《伴侣动物保护和管理法》,统一基本原则和制度伴侣动物指犬和猫两个物种。一般认为，养犬管理等基层治理问题涉及人民群众的切身利益，并且不同地区或者不同人群利益诉求可能会有差别，统一认识及立法解决问题的难度较大。然而，涉及到依法治国和公共利益的部分，地方利益和私人利益诉求应当让步。例如，《动物防疫法》的实施不能因地而异，农业农村部门不可能进行屠宰检疫的猫狗屠宰和销售，依法无条件禁止。在国法无禁止的领域，比如农村地区和个别少数民族的自养自食，地方立法可以因地而异。再如，不文明养犬、烈性犬品质、遗弃、虐待、繁殖等关系到社会秩序、公序良俗、公共卫生安全、人身安全以及青少年身心健康等公共利益，所引发的基层治理问题不存在地方特色。其他如养犬区域、养犬数量、管理费、许可条件、社会治理等可以因地而异。国家原则性和地方灵活性相结合，依法治国大业和地方特色方可兼顾。建议在养犬立法诸制度要素上设定基本的底线，并给各地留下灵活处理的空间。重点如下：（1）建立由民事责任、行政责任、刑事责任构成的法律责任体系，严惩不文明养犬养猫行为；（2）放松对准养犬类品种的限制，统一烈性犬的认定标准。烈性犬的判定标准，应当参考国际通例，严格禁止家庭饲养；（3）切实履行防疫义务。狂犬病100%可预防，要求一方面严格执行养犬许可制度和防疫制度，另一方面停止捕杀流浪犬，而是主要通过收容项目、领养项目、TNR（绝育、防疫、放归）项目等进行疫苗普及和人道对待。主要包括：（1）禁止所有人虐待猫狗，禁止食用。（2）从源头上控制流浪动物的产生，建立救助体系。源头控制包括严格规范猫、犬繁殖经营，严禁私自繁殖和买卖，严惩遗弃行为。对于已经产生的流浪动物，政府与民间合作共治。主要包括：（1）禁止各地自行其是，统一执行《动物防疫法》，禁止屠宰犬猫，取缔无证无照的犬猫养殖、繁殖和销售；（2）犬类管理部门文明执法，禁止执法权外包，避免将血腥和暴力传播给社会、家庭和儿童，加重社会戾气；（3）治安管理部门正确适用《治安管理处罚法》，处罚虐待动物行为和犬伤人行为；（4）网信部门、邮政部门严格执行网络安全法、邮政法等。12月12日，中央网信办发布了关于开展“清朗·整治短视频信息内容导向不良问题”专项行动的通知，将虐待动物等致人身心不适的不良信息列为展示高危行为；（5）民政部将动物慈善和公益融入整个行政系统的执法理念和行动中，大力培育发展服务社区动物问题治理的社区社会组织，为解决社区人犬矛盾以及人与动物整体矛盾提供制度基础，为德治、法治、自治相融合的动物问题基层治理营造宽松有利的政治环境。（三）自下而上，以由社区社会组织自治促进人犬矛盾治理法治建设和政策改善大部分地方养犬管理立法看到社区自治的作用，规定社区居民委员会、村民委员会、业主委员会可以制定公约，并组织监督实施。同时，鼓励动物保护组织、养犬行业协会等社会团体、自愿者组织或自愿者参与养犬管理工作。然而，各地制度的《养犬公约》并未发挥应有的作用。一直以来，发生人犬矛盾时，特别是业主一旦投诉，社区居民委员会、村民委员会、业主委员会以及物业等基本采取简单、粗暴的方式对待动物，不但没有解决原有的矛盾，反而在社区内外引发更多的争议和分裂。与处理社区人与人矛盾的“枫桥经验”不同，杭州市钱塘区海天社区居民发挥基层群众自治制度的优势，借助社区社会组织这一新形式，探索将“法治”“德治”与“自治”相结合的基层动物文明建设之路。“海天经验”在《海天社区居民动物文明建设公约》的框架下，社区居民委员会、业主委员会、动物文明建设社区社会组织、物业等四方共建，倡行本社区人管理本社区动物，本社区人保护本社区动物。 “海天经验”的核心是社区社会组织，由本社区业主在街道办事处备案获得合法身份，通过四方联动和日常活动，将处理社区人与动物矛盾的方式从惯常的简单、粗暴导向文明、科学，既弥补了执法力量的不足，也避免了第三方社会力量鞭长莫及的欠缺，开拓了一条基层社区动物问题有效治理的自治之路。综上，人犬矛盾治理乃至整个人与动物矛盾的治理，实际上是人与人矛盾的治理，是一个系统的工程。以保护和管理并重为理念，自上而下为基层人犬矛盾治理提供良好的法治环境和政策支持，自下而上以社区社会组织自治为人犬矛盾治理法治化打好良好的群众基础，方能达到法治、德治、自治交融下人与动物和谐相处的基层治理目标。2023年12月24日
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