伴侣动物（犬和猫）经过漫长的进化演变，已经融入了人类的生活和工作，我国农业部门在2006年《国家畜禽遗传资源目录》制定说明里将犬、猫列为伴侣动物。我国动物法体系由野生动物、实验动物、家畜家禽、动物园动物等分类立法构成，唯独欠缺伴侣动物专门立法，这导致多年来围绕犬猫的繁殖、运输、屠宰、销售、饲养、流浪动物处置、防疫等发生的人类活动或者无法可依，或者执法不严。无论是从防疫的角度，还是从保护与管理的角度，都亟待制定一部综合性的伴侣动物专门立法，解决围绕伴侣动物发生的无序繁殖、遗弃、虐待、捕杀、偷盗毒杀、食用、不文明养犬、社会分裂、道德沦丧、危及食品安全和公共卫生安全等等一系列社会治理问题。

  

 

【案由】

 

近些年来，全球动物疫情日趋复杂，新发疫病发生风险增加。研究表明，75%的人类新发传染病来源于动物或动物源性食品。动物的保护和管理变得前所未有的重要。我国尚未制定有关动物保护和管理的一般性法律，动物法体系由野生动物法、实验动物法、畜牧（畜禽）法等专门立法构成，伴侣动物（犬、猫）专门立法缺失。这导致多年来围绕犬猫的繁殖、运输、屠宰、销售、饲养、流浪动物处置、防疫等进行的人类活动或者执法不严、或者无法可依，引发社会分裂、道德滑坡、食品安全风险、公共卫生安全风险等严重的社会问题，特别是流浪动物和未经防疫并不文明饲养的家养犬猫引发的狂犬病问题。

伴侣动物特指犬和猫这两类物种。犬和猫经过漫长的进化演变，已经脱离了自然界的生物链，融入了人们的生活和工作。作为动物法体系中的一项空白，无论是从防疫的角度，还是从保护与管理的角度，都亟待制定一部伴侣动物保护和管理专门立法，来解决围绕伴侣动物发生的种种社会治理问题。目前，伴侣动物立法的阻力主要来自非法猫狗肉产业链上的既得利益者和对动物法律不了解的一般民众。中国不仅从经济上，也正在寻求从文明上迈向世界大国，保护动物、尊重生命是其中的重要内容。新时代动物立法的伟大使命不仅是保障公共卫生安全、维护生态平衡，更是引导文明、重塑国民素质。

 

【案据】

 

一、制定《伴侣动物保护和管理法》的必要性

（一）疫情背景下我国伴侣动物立法模式正在发生变迁

疫情之前，伴侣动物在国家层面没有专门立法，仅适用《动物防疫法》《畜牧法》《食品安全法》的一般规定。由于不宜制定屠宰检疫规程，根据《动物防疫法》及《动物检疫管理办法》，犬猫不得屠宰销售，这属于间接禁止食用立法模式（即，禁售）。

2月24日，全国人民代表大会常务委员会发布《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，提出“列入畜禽遗传资源目录的动物，属于家畜家禽，适用《中华人民共和国畜牧法》的规定”。对此，3月31日通过的《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例》禁止食用用于宠物饲养的动物及其制品，理由是：（1）在检疫检验标准上与其他可食用动物不同；（2）禁止食用猫狗等宠物是现代人类文明的要求和体现。4月8日农村农业部发布的《国家畜禽遗传资源目录（征求意见稿）》（以下简称《目录》）将犬移除，理由是:随着人类文明进步和公众对动物保护的关注及偏爱，狗已从传统家畜“特化”为伴侣动物。可见，对犬猫的禁食，正在发生从以防疫为宗旨的间接禁食模式向以文明为意蕴的直接禁食模式转变，即，从禁止屠宰销售（禁售）到禁止食用消费（禁食）。

传统上犬猫与其他家畜一样由人类驯养，在繁育、运输、销售方面接受畜牧法的规制。以发展的、世界的眼光来看待我国特殊的动物立法，需要破除的是畜禽都是食用动物的传统社会观念，将畜禽再分为经济类、役用类、伴侣类。禁食只是伴侣动物保护的一个方面，犬猫与人类的关系远不限于此。制定一部综合性的《伴侣动物保护和管理法》才能基本解决围绕犬猫产生的社会治理问题（见表1）。

表1 我国伴侣动物立法的过去、现在和未来

	犬	猫
可适用的专门条款和专门立法	1.《传染病防治法实施办法》第29条关于捕杀狂犬、野犬的规定（国务院行政法规）；2.各地犬类地方立法	无
可适用的一般立法	1.动物防疫法关于动物防疫、检疫的规定；2.畜牧法关于遗传资源保护、繁育、运输、活体销售等一般规定	动物防疫法
管理现状	1.对流浪犬进行捕杀；2.对犬只实行限养，规范不文明养犬行为；3.以爱国卫生或防疫名义清除流浪猫；4.《动物防疫法》《畜牧法》没有得到有效实施
发生的 社会治理问题	1.不文明养犬；2.遗弃；3.虐待；4.偷盗毒杀猫狗肉产业链危害食品安全、公共卫生安全、人身安全；5.流浪动物捕杀引发社会分裂；6.狂犬病恐惧症；7.无良繁殖
与《目录》的关系	之前被列入，4月8日征求意见稿中被移除	一直未被列入
《目录》遗留问题	犬猫是野生动物和畜禽之外的第三类动物吗？应当由哪部法来调整？
未来的方向	在一般法的基础，对犬猫进行保护和管理专门立法，纳入法治轨道

 

（二）伴侣动物管理与动物防疫法脱节，非法猫狗肉产业链日益猖獗，危害人身安全、食品安全和公共卫生安全，极大破坏防疫秩序

由于缺少专门立法，政府部门缺少采取科学的管理措施控制与伴侣动物相关的人畜共患病的自觉。在捕杀犬类的大背景下，收容制度难以建立，民间救助活动步履维艰，犬类强制免疫制度未能执行到位，反而狂犬病恐惧症“成为一种非常流行的心理疾病”。数十年来，运猫、狗车在公路上畅通无阻，基本上无人过问是否符合动物运输条件和检疫要求。非法猫狗肉产业链由制作毒镖毒针、盗抢毒杀、收购、运输、销售等环节串联而成。这个链条的每一个环节都危害社会:①盗狗背后危机重重，盗贼、狗主和无辜路人均有可能中毒,人身安全受到威胁，因此而丧命的案例层出不穷；②除了被毒杀的狗含有的剧毒成分之外，狗被注射的各种疫苗、可能携带的病毒、细菌及寄生虫等都有可能危害人体健康。

（三）虐待虐杀猫狗无所顾忌，甚至形成产业，挑战善良风俗，严重损害青少年的身心健康，诱发暴力犯罪

目前,我国儿童最易接触的对动物实施的暴力主要是对犬和猫的虐待虐杀。犯罪学研究成果证实，目睹家庭暴力和动物虐待的儿童很可能成为施虐者。随着信息技术的发展，利用网络传播虐待图片、视频等信息的现象愈加严重，直播中时常会出现虐杀动物的视频，甚至形成了网络定制、贩卖该类视频的隐秘产业链。近年来，抖音、快手等短视频平台兴起，在网络上传播甚至营销虐猫虐狗视频、图片的现象愈加猖狂，而施虐者、观看者、模仿者绝大多数是青少年，且有越来越低龄化的趋势。这种情形与我国当前青少年犯罪增加且低龄化的现象有明显的正相关关系。2019年12月，在中国人民大学召开的“未成年人保护伦理、法律与社会问题研讨会”上，三位未成年人代表讲述她们和其他青少年遭到网络虐猫视频的伤害。在受到伤害时，她们向成人世界发出求救，结果她们发现，这个成人的世界不但不能给她们提供任何帮助，还打击她们，让她们屡屡遭受挫折。公安、网信、12345政府热线等对《未成年人保护法》《网络安全法》或搁置一旁，或茫然无知，告诉她们不涉及到人的血腥暴力就不属于血腥暴力，虐杀动物和传播虐杀视频不触犯法律，没有办法立案调查。

（四）伴侣动物问题严重影响了社会安全和稳定

不文明养犬、遗弃、流浪动物、狂犬病恐惧问题在全国各地无处不在，事涉全体国民，绝不是小众的关注。各地犬类地方立法均以“限养”或“管理”为原则,尚未确立“保护”理念。养犬群体和不养犬群体、支持食用猫狗肉群体和反对食用群体严重对峙，接近“内战”状态。管理方面，不文明养犬行为愈演愈烈，严重侵犯不养犬群体的利益；遗弃现象越来越普遍，流浪动物数量有增无减。另外，地方政府任意捕杀流浪犬和无证犬,甚至捕杀家养犬，激化了社会矛盾，增加了社会动荡的爆发点。

（五）学校教育的人文精神被毁灭

4月8日，网友曝光山东理工大学大四学生虐待流浪猫，两个月内将猫活生生剥皮，掏掉内脏，火烧，电击折磨致死，并将虐死80只猫的过程拍成视频，在网上公开售卖。所有学校都存在流浪猫和流浪狗。迄今，绝大多数高校和中小学没有科学管理校园流浪动物，兼顾校园安全和人文教育，惯性采取驱赶、捕杀甚至虐杀的措施，虐待猫狗暴行屡见不鲜，给学生以极坏的榜样。给流浪动物提供人道主义待遇，让学生们带着尊重生命的灵魂进入到社会各行各业，是学校对社会应当做出的贡献。国人推崇“知行合一”，很多学校一方面教育学生要有爱心，另一方面却将虐杀校园动物，将暴力赤裸裸呈现在学生的眼前。

 

二、制定《伴侣动物保护和管理法》的可行性

（一）《动物防疫法》（修订草案）提出了制定全国性养犬管理规定的要求

5月1日发布的《动物防疫法》（修订草案）第二十八条要求“进入公共场所的犬只，必须按照养犬管理规定佩戴犬牌并系犬绳”，首次将不文明养犬规范上升至国家法层面，这对制定全国性养犬管理规定提出了要求。但是，如前所述，犬、猫引发的社会问题远远不是养犬管理所能涵盖的，需要一部包含养犬管理规范在内的综合性立法。

（二）地方犬类专门立法提供了宝贵的经验和教训

地方立法层面，港、澳、台地区的伴侣动物立法堪称表率，大陆各省、市、区犬类立法中“保护”色彩也日益浓厚，比如很多地方规定养犬人不得遗弃和虐待；苏州规定任何人不得遗弃和虐待；杭州、北京等地的流浪猫政府公益项目也为猫的立法保护打下了良好的基础。然而，地方立法理念仍然在于管理和限制养犬，聚焦文明养犬。因为缺了保护理念，没有一个地方有效地解决了不文明养犬问题，时时引发社会冲突，需要国家立法提供基本规范和地方无权设置的罚则。

（三）符合加强社会主义精神文明建设的宪法要求

《宪法》第二十四条要求，国家通过普及道德教育和法制教育，加强社会主义精神文明的建设。新冠病毒肺炎疫情的爆发，不仅使得禁食野生动物变成法律现实，而且促使各级政府部门认识到猫狗与人类建立起的关系比其他动物更为亲近，禁止食用猫狗是现代人类文明的要求和体现。其实，在2018年两会期间，全国人大法工委已经确认对伴侣动物的法律调整不够，并且认为任何遗弃、虐待动物的行为都应当为社会所不齿，都应当被视为是丧失公德的行为。2018年10月农业部在《关于政协十三届全国委员会第一次会议第4499号（农业水利类356号）提案的答复》提到公安部加强犬类留检收容场所的升级改造、扩建修缮，做好对流浪犬收容工作。

（四）符合十九大报告精神,是社会治理法治化的应然构成

十九大报告指出，我国社会文明水平尚需提高，社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强。有鉴于此，十九大报告提出，从二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社会的基础上，基本实现社会主义现代化，社会文明程度达到新的高度。衡量一个社会的文明，不在于物质，而主要在于对待生命的态度。当我们无法实现对所有动物进行人道主义对待的时候，起码先文明对待伴侣动物。党的十八大以来,党中央提出了社会治理法治新思想和新论断，十九大报告也围绕“打造共建共治共享的社会治理格局”，为推动社会治理法治化做了系列部属。而伴侣动物问题激化社会矛盾，造成社会分裂，危害公共安全、人身安全和食品安全，国内外舆论越来越强烈，是社会治理中的不可忽视的问题，但仍然游离在社会治理法治化的轨道之外。

（五）保护伴侣动物对经济和社会有百利而无一害

伴侣动物保护有百利而无一害，既能维护社会和谐，也能保障公共卫生和食品安全；既不实质影响农业经济，又能繁荣宠物经济。我国需要伴侣动物慰藉心灵的群体越来越庞大。数据显示，中国宠物市场规模是从2012年起一直呈递增模式，到2018年市场规模发展到1708亿的千亿规模，每年还在以20%-30%的速度递增。目前中国养宠人群的渗透率相比于发达国家是很低的，未来可能至少会有4-5倍的增长。

（六）伴侣动物保护和管理的基本共识已经达成

制定《伴侣动物保护和管理法》的时机已经成熟。调查问卷、社区座谈、网络舆论和日常观察均显示，国民对伴侣动物在管理和保护方面都已经达成基本共识。管理方面，都要求严惩不文明养犬行为、减少流浪动物数量、消灭狂犬病、规范宠物经营行为、禁止非法猫狗肉交易危害公共秩序和食品安全等。保护方面，都认同禁止养猫养犬人遗弃猫狗、禁止所有人虐待猫狗、建立流浪动物收容制度等。越来越多的媒体在为动物的保护和福利发声。

 

【建议】

一、确立“管理”和“保护”并重的立法理念

大陆各省份的养犬立法名称从“限制”演化到“管理”，最新的趋势是从立法原则到具体制度皆融入了“保护”意蕴，比如禁止任何人虐待犬只、人道对待流浪动物等，已经超越了“养犬管理”的边界。然而，由于缺少实质的保护理念，导致有关管理的规则形同虚设，遏制不住不文明养犬之风。吸取各地犬类立法的经验和教训，国家法应该树立“管理”和“保护”并重的立法理念，在管理中保护，在保护中管理。立法宗旨为：推动社会主义精神文明建设，人道对待伴侣动物，维护善良风俗、公共卫生安全和市容环境。

二、主要的管理内容

1.要求犬猫的所有人负责任对待猫犬，严惩不文明养犬行为。养猫、养犬人应当文明饲养，妥当照顾，履行治疗、防疫、适时绝育、不遗弃义务。养犬许可证制度全国实行。养猫许可证因地而异，授权地方政府裁量，鼓励植入电子芯片。

2.放松对准养犬类品种的限制。全国大多数地方只准养小型观赏犬的规定已经远远落后于社会发展。由于大多数的犬只无法办证，导致严重的不文明养犬和随意遗弃现象。特别是，中华田园犬作为国犬，并非公认的烈性犬，温顺、忠诚，受到无数家庭的青睐，应当纳入准养目录，这有利于本土犬种遗传资源的保护。

4.切实履行防疫义务。狂犬病100%可预防，世界上很多国家和地区都已经消灭了狂犬病。WHO在2015年修订了实现全球基本消灭狂犬病的目标的期限：2030年（而不是原定的2020年）实现人类狂犬病零死亡。拉美国家在2010年已宣布基本实现目标。印度等许多亚洲发展中国家都已纷纷承诺按时达标。目前全世界都在对中国政府拭目以待。这要求一方面严格执行养犬许可制度和防疫制度，另一方面停止捕杀流浪犬，而是主要通过收容项目、领养项目、TNR（绝育、防疫、放归）项目等进行疫苗普及和人道对待，充分发挥民间流浪动物救助机构的作用，以期按时实现世界卫生组织定下的2030年全球实现零狂犬病的目标。

三、主要的保护内容

1.禁止所有人虐待猫狗，禁止食用。对于虐待和遗弃行为，根据情节轻重设置经济责任、行政责任和刑事责任等责任形式。禁止以食用为目的的犬猫养殖、偷盗、毒杀、诱捕、贩运、屠宰、销售以及消费行为，保障公共卫生安全和食品安全，维护善良风俗。同时规定，虐待或遗弃其它动物的行为参照本法执行。

2.从源头上控制流浪动物的产生，建立救助体系。源头控制包括严格规范猫、犬繁殖经营，严禁私自繁殖和买卖，严惩遗弃行为。对于已经产生的流浪动物，政府与民间合作共治。鼓励动物保护组织和自愿者参与保护和管理，鼓励和补助民间救助事业和行为，要求村委会、居委会、街道和高校等社区或组织履行配合救助和管理流浪动物的义务。

 

 

 

附件

中华人民共和国伴侣动物保护和管理法

（建议稿）

 

目录

第一章  总则

第二章  伴侣动物的繁殖和销售

第三章  伴侣动物的饲养

第四章  伴侣动物的防疫和医疗

第一节  伴侣动物的防疫

第二节  伴侣动物的医疗

第五章  伴侣动物的救助和领养

第六章  监督检查与社会治理

第七章  法律责任

第八章  附则