审查建议原稿

关于审查《传染病防治法实施办法》

违反上位法规定的建议

1991年颁布实施的《传染病防治法实施办法》（卫生部令第17号）第二十九条规定，公安部门负责县以上城市养犬的审批与违章养犬的处理，捕杀狂犬、野犬；乡（镇）政府负责辖区内养犬的管理，捕杀狂犬、野犬。我们认为，这个实施办法中关于“捕杀野犬”的规定不仅不符合伴侣动物保护的历史潮流，更是一份违背宪法精神、违反上位法的文件。理由如下：

一、“野犬”的概念在法律上已成历史，各地代之以“无主犬”或“流浪犬”

“野犬”概念出现于狂犬症肆虐的1980年，11月份《卫生部关于控制和消灭狂犬病的通知》出台，《家犬管理条例》是该文件的附件之二。该条例禁止在县级以上城市及近郊区、新兴工业区养犬，并规定“凡工厂、仓库及农村社员、外侨等私人养犬者，都必须接受对犬免疫注射。注射狂犬病疫苗后，进行登记、收费，发给‘家犬免疫证’”。该条例第四条规定“凡未注射狂犬病疫苗的犬（包括无标记犬），一律视为野犬，公安人员、民兵以及广大群众都有权捕杀，不负任何责任”。据此，“家犬”和“野犬”成为一对对应的法律概念。1998年，《卫生部关于控制和消灭狂犬病的通知》及《家犬管理条例》被废止，“家犬”和“野犬”的对应概念也成为历史。1998年之后，只有《卫生部、公安部、农业部、国家食品药品监督管理局关于加强狂犬病预防控制工作的通知》（卫疾控发［2003］216号）中延用了 “野犬”概念。

《家犬管理条例》出台后，北京市成立了专门的“打狗办”。90年代以后，北京养犬越来愈多，一经发现就上门打死或当街打死。这种打狗行为引起国内国外的质疑。1993年北京第一次申办奥运会，申办代表团常被媒体质问北京市打狗的问题。因此，1994年《北京市严格限制养犬规定》出台，弃用了“野犬”概念，规定设立犬类留检所，负责收容、处理养犬人放弃饲养的、走失的和被没收的犬。立法理念从禁止养犬转向限制养犬，该规定可谓为新中国伴侣动物保护立法史上的第一个里程碑，其他省市随后效仿。

目前，在大陆31个省级或省会级的现行养犬立法中，只有《杭州市限制养犬规定》、《广西壮族自治区养犬管理暂行办法》沿用了“野犬”概念，并规定进行捕杀。其他地方由“流浪犬”、“无主犬”取而代之。各地犬类管理由野蛮走向文明是一个整的趋势。例如，《拉萨市养犬规定》（2016）规定，捕捉和运输过程中，对流浪犬应当给予人道主义关怀。

二、《传染病防治法实施办法》违反上位法《传染病防治法》和《动物防疫法》的规定

狂犬病是人畜共患传染病。1989年实施的《传染病防治法》第九条规定，各级政府应当开展预防传染病的卫生健康教育，组织力量消除鼠害和蚊、蝇等病媒昆虫以及其他传播传染病的或者患有人畜共患传染病的动物的危害。据此，政府应当消除的是“患有人畜共患传染病的动物的危害”而不是“有可能会患上人畜共患传染病的动物的危害”。故而，1991年《传染病防治法实施办法》关于捕杀“野犬”的规定违反其上位法。2013年修正的《传染病防治法》第四十二条依旧规定，传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府可以采取紧急措施控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽。据此，对犬类的捕杀只限于狂犬病爆发之时，即，对狂犬进行捕杀。

另外，根据《动物防疫法》（2015年修订）第三十一条和第三十二条，发生一类动物疫病和二类动物疫病(狂犬病为二类)时， 县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病。2006年修订的《狂犬病防治技术规范》也只规定，扑杀患病动物和被患病动物咬伤的其他动物。据此，对犬类的捕杀只应当发生在狂犬病发生之时，即，捕杀狂犬，而不是可以随时对流浪犬进行捕杀。

因此，1991年颁布后再无修改的《传染病防治法实施办法》与上位法冲突，不能作为地方养犬规定的立法依据。但是，这个实施办法到现在仍然被引用。比如，2018年《湖州市犬类管理办法》（征求意见稿）中，规定公安部门负责狂犬、野犬的捕杀，而且明确其立法依据之一是《传染病防治法实施办法》第二十九条。

三、捕杀所谓“野犬”的政府行为不利于社会稳定和公共安全,阻滞国民素质的提高

目前国内在犬的问题上，养犬群体和不养犬群体、爱护动物群体和残害动物群体严重对峙，接近“内战”状态。地方政府任意捕杀所谓的野犬,激化了社会矛盾，不利于社会稳定。而且，地方政府时时因为一只患病或疑似患病犬而将周边区域内的流浪犬和无证犬全部捕杀，既不人道也不科学，增加了社会动荡的爆发点。全国性官方打狗行为树立了虐待动物的风向标,使得动物保护理念难以普及，国民素质难以提升，影响我国的国际形象。盗抢毒杀家养狗和流浪狗已经形成一条巨大的黑色产业链，不仅伤害无数养犬人的心灵，危害食品安全，而且危害社会治安，毒镖伤人事件屡见报端。公开捕杀的做法，其实是虐待儿童，使旁观儿童失去同理心，失去对残酷的敏感性，将粗暴行为当成正常现象，从而内化成自主意识，以高等动物自居，漠视低等动物的生命，进而漠视所谓低等的人的感情和利益。这不利于培养关爱弱势群体、关心他人的社会氛围。

四、对所谓“野犬”的捕杀不符合宪法精神和十九大精神

 《宪法》第二十四条要求国家加强社会主义精神文明的建设，而十九大报告也认为，社会文明水平尚需提高。《传染病防治法实施办法》相关条款给予地方政府以权力，各地打狗队肆无忌惮上门抓狗，当街打狗，传播暴力，严重阻碍社会主义精神文明建设的进程。实际上，卫生部在2009年发布的《中国狂犬病防治现状》中已经认识到，通过灭犬等措施只能使狂犬病疫情得到暂时的一定程度的控制，我国缺乏狂犬病防治长效机制。

五、伴侣动物保护是世界潮流和法律现实

动物保护立法的世界史已有两百余年。在一般国家和地区，猫和犬这类伴侣动物尤其得到更多的法律保护，给予绝育、防疫、收容、领养、安乐死等人道待遇，禁止遗弃和虐待，甚至禁止食用。我国港、澳、台地区，越南、泰国、马来西亚等周边国家均出台了有关禁止食用猫狗的法令。日本人不杀狗不吃狗肉，韩国法院也判决以食用为目的屠宰犬类违法。其他国家亦然，比如美国国会2018年通过了一项禁食猫狗肉的法令，俄罗斯总统普京2018年签署了“负责任对待动物”法令，禁止杀害街头的流浪猫和流浪狗。

在2018年两会期间，全国人大法工委承认对伴侣动物的法律调整不够，并且认为任何遗弃、虐待动物的行为都应当为社会所不齿，都应当被视为是丧失公德的行为。地方探索是，大多数地方建立了犬类收容法律制度，近年来制定或修改的地方养犬法规基本上都融入了禁止遗弃和虐待的内容。

2018年10月22日农业部发布《关于政协十三届全国委员会第一次会议第4499号（农业水利类356号）提案的答复》 (农办案[2018]36号)提到，保护伴侣动物方面，公安部积极做好城市养犬管理工作，认真开展养犬登记，加强犬类留检收容场所的升级改造、扩建修缮，做好对流浪犬收容工作。农业部表示将积极配合相关部门加强动物保护法律政策宣传，共同营造爱护动物、保护动物的社会氛围。可见，国家动物保护理念呼之欲出。

综上，建议修改1991年《传染病防治法实施办法》，废除“野犬”概念和捕杀所谓“野犬”的规定，为各地养犬地方法规、规章提供合法、文明、人道的上位法依据。

建议者：

钱叶芳，浙江财经大学教授，中国社会法学研究会常务理事

孙江，西北政法大学动物保护法研究中心主任、教授、博导

高利红，中南财经政法大学法学院教授、博导，中国环境资源法学会副会长

张建伟，天津大学中国绿色发展研究院副院长、教授、博导

李旺荣,浙江大公律师事务所主任,浙江省人大代表

秦鹏，重庆大学法学院副院长、教授、博导

张式军，山东大学法学院教授

郭鹏，山东大学哲学与社会发展学院副教授

王延伟，河北环境工程学院人文与社会科学系副主任

曹可亮，温州大学瓯江学院法学系副主任

动物保护组织：

北京爱它动物保护公益基金会

北京小动物诊疗行业协会

首都爱护动物协会

2019年1月6日