抗疫阻击战专报

2020年第34期

中国法学会法治研究基地      

最高人民检察院检察基础理论研究基地

教育部社会治理法治建设创新团队  

中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心

 2020年3月3日

关于厘清野生动物与家畜家禽的界限

确定科学的禁食范围的立法建议

编者按：基地研究员钱叶芳教授系浙江理工大学法政学院硕士生导师，中国社会法学研究会常务理事,浙江省法学会社会法学研究会副会长，主要研究方向为社会法和动物法，特此提出关于厘清野生动物与家畜家禽的界限确定科学的禁食范围的立法建议。现以正式专报予以介推。

2月24日，全国人民代表大会常务委员会发布《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，提出“列入畜禽遗传资源目录的动物，属于家畜家禽，适用《中华人民共和国畜牧法》的规定”。据此，凡是没有列入畜禽遗传资源目录的陆生野生动物，一律禁止食用。那么，笔者的新问题是，列入畜禽遗传资源目录的动物都是可以食用的吗？如果是，这一规定有失科学，不利于切实保障人民群众生命健康安全。典型的例子是犬、猫，以及实验动物。

一、猫未被列入畜禽遗传资源目录，部分犬被列入

2006年原农业部查阅了大量的字典、词典、文献资料以及国外相关立法规定，在《中国畜禽遗传资源目录》（送审稿）中将畜禽遗传资源目录的范围概括为：畜禽遗传资源包括在人工饲养条件下能正常繁殖的，以生产肉、蛋、奶、皮、纤维、药材等产品及用于使役、运动、伴侣等的畜禽（含其纯种及杂交后代）。可见，畜禽遗传资源中的畜禽按功用分为两大类：可食用和不可食用（比如用于使役、伴侣）。2008年原农业部发布《中国畜禽遗传资源目录》，猫不在目录内，被收录的犬都是地方名犬种和引入品种，一般田园犬未被收录。这就产生了一个问题，未被收录的猫类和犬类是野生动物吗？

2月27日，国务院联防联控机制召开新闻发布会。农业农村部表示，畜禽遗传资源目录里所指的畜禽主要是（注：不是所有）指人类为满足对肉、蛋、乳、毛皮等需要，经过长期劳动驯化的各种动物。其和野生动物有很大区别，主要有四点：一是经过长期人工饲养，并在生产中广泛地应用；二是其表型和野生动物发生了本质变化，有稳定的人工选择经济性状；三是已经形成稳定的疫病防控体系；四是符合国际的惯例。犬虽然在畜禽遗传资源目录内，但不符合以上四点，是国际公认的不可食用的动物。特别是，犬类不适合群养，技术难度和饲养成本非常之高。中国肉类协会、相关农业专家和一些动物保护组织都做过调查和论证，国内几乎没有肉狗养殖场，犬类不具备稳定的人工选择经济性状。

因此，需要厘清的一个问题是，犬和猫到底是野生动物还是家畜？如果定位为野生动物，当然不可食用。但是，从长久以来犬猫与人之间形成的亲密关系来看，应当将其纳入家畜。这就有必要将家畜分为可食用的、屠宰必须检疫的经济动物和不可食用的伴侣动物。

二、伴侣动物仅限于犬、猫，在各国具有特别的法律地位

2月26日发布的《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例》（草案征求意见稿）拟禁食宠物，理由是：“人类长期以来有喂养猫狗等动物作为宠物的习惯，宠物与人类建立起比其他动物更为亲近的关系，禁止食用宠物动物是人类文明的共识，宠物也应当列入禁止食用的范围。”其实宠物一词用得不够恰当，建议将“宠物”改为“伴侣动物”。因为，任何动物都有可能被当做宠物饲养，但人类伴侣动物只有犬、猫两类。犬猫在各国各地区（包括我国的台湾、香港和澳门）都取得了特殊的法律地位，获得更多的法律保护，给予流浪动物绝育、防疫、收容、领养、安乐死等人道待遇，禁止遗弃和虐待，以至禁止食用，比如香港的《猫狗条例》。而且，伴侣动物是我国官方正式用语。2018年10月农业部在《关于政协十三届全国委员会第一次会议第4499号（农业水利类356号）提案的答复》还提到，在伴侣动物保护方面，公安部加强犬类留检收容场所的升级改造、扩建修缮，做好对流浪犬收容工作。

三、伴侣动物不可食用，否则危及公共卫生和食品安全

在动物防疫法上，伴侣动物只有产地检疫规程，没有屠宰检疫规程，这与其他食用性家畜不一样。国务院食品安全办《关于犬类屠宰许可和监管问题的复函》（食安办函〔2015〕25号）明确给出了国家不能制定犬类屠宰规程的理由：目前世界动物卫生组织和绝大多数国家均没有犬类屠宰检疫的相关规定或要求；我国尚无明确的肉用犬品种，市场上销售的犬以个人散养为主，来源复杂，且存在毒杀和偷盗犬类现象，食用狗肉存在较大潜在风险；犬类屠宰和食用狗肉涉及动物福利等问题，国际国内广泛关注，一旦处理不当，将会产生负面效应。故而，犬、猫不属于原食品药品监管总局发布的《关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》中明确的“农业部尚未出台检疫规程，无法出具检疫证明的除外”的范围。犬、猫屠宰检疫规程不是“尚未出台”，而是不可能制定。而且，既然国内尚无明确的肉用犬品种，食用狗肉有风险，那么许可“以食用为目的的养殖并屠宰犬类”显然是不符合《动物防疫法》《食品安全法》“维护公共卫生安全”“保证食品安全”的立法宗旨，破坏防疫秩序。

在犬、猫的处理问题上，《深圳市市场监管局关于狗肉安全监管的处理意见》（深市监食[2014]8号）认为:“国家尚未出台猫、狗屠宰检疫规程以及动物卫生监督机构对屠宰后的猫、狗肉不签发《动物检疫合格证明》，不能成为猫、肉等肉类无须检疫的依据。因此，在国家法律法规对此已有明确规定的情况下，应当依法履行职责。”但是，大多数地方执法者均将猫狗肉作为可食用的肉类予以监管。执法部门首先以“未制定屠宰检疫检验规程”为由认为猫狗肉无需经过屠宰检疫；其次以“国家未明文规定吃狗肉”为由颁发经营许可证，将“未禁止食用”等同于“未禁止销售”，混淆消费行为和经营行为，混同“法无禁止即可为”的民法原则与“法无授权不可为”的行政法原则。在“食品原料”的定位下，数十年来国内形成一条巨大的偷盗毒杀猫狗肉产业链。无论是有证还是无证，各地销售食用的狗肉和猫肉基本上为偷盗毒杀而来，不仅没有屠宰检疫，连原农业部一犬一证、一猫一证的产地检疫要求都没有达到，因此食用猫狗肉所致的人身伤亡、食品安全事件屡见报端。

以上三点表明，犬、猫早已在我国法律法规和农业部门的专业论证中具有了特殊的定位，不可食用。但是在执行中，因各种原因导致猫狗被认为可以合法食用。《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例》（草案征求意见稿）规定“禁止食用用于科研实验、宠物饲养等非食用用途的动物及其制品”。其实，禁吃犬猫并不是深圳的法律创新，只是深圳市政府具有可贵的法治精神，秉持了《动物防疫法》《食品安全法》的立法宗旨和强制防疫制度。

最后，要解决的问题是，《决定》出台后，犬、猫是应当被归于禁食的野生动物还是可食用的家畜？显然这种非黑即白的划分是以动物的生存环境为标准的，对伴侣动物来说非常不合适。我们也不至于说，为了满足这种划分，强行将犬、猫都纳入畜禽遗传资源目录，制定屠宰检疫规程，使之成为可食用的动物。为了解决这个难题，建议回归动物防疫法，以防疫为标准，将动物划分为可食用的动物（农场经济动物）、不可食用的动物（野生动物、伴侣动物、实验动物）两大类。其中，伴侣动物归于家畜，也即，确认归入《中国畜禽遗传资源目录》的家畜家禽可再分为“食用”与“非食用”两类。

在立法技术上，建议各省级人大常委会参考深圳市的做法，在随后作出或修改的本级决定中，将伴侣动物和实验动物单列，可具体表述为：

一、全面禁止食用下列野生动物及其制品：

　　(一)国家和本省重点保护的陆生、水生野生动物；

　　(二)国家保护的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物；

　　(三)法律、法规规定禁止食用的其他野生动物。

二、禁止食用伴侣动物（犬、猫）和实验动物及其制品。

列入畜禽遗传资源目录的可食用家畜家禽，其养殖、检疫以及食用等，依照有关法律法规执行。

 撰稿人： 钱叶芳

 （编  辑：徐汉明  胡 婷）