破解疫情应对中的野生动物法律难题

张 奇

摘要：新冠肺炎疫情等公共卫生事件使得野生动物保护再次进入公众视野。需要加强对野生 动物的保护及野生动物病毒传播的预防和控制，以保障公共卫生与健康。然而，野生动物保 护尚存诸多难题，亟待立法化解。我国应以修改《中华人民共和国野生动物保护法》为契机， 进一步健全、完善野生动物法律制度体系，做好野生动物保护，破解防疫难题。

关键词：疫情 防疫 动物法 刑法

中图分类：D92

文献标识码：A

自新冠肺炎疫情暴发以来，举国抗疫。疫情也引发了人们对野生动物保护的思考。2020 年 2 月，《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》颁布。

然而，野生动物保护尚存诸多难题，亟待立法化解。我国应以修改《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野保法》）为契机，进一步完善野生动物法律制度体系。

一、确立保障公共卫生与健康的目的和原则，破解防疫难题

确立保障公共卫生与人民生命健康的立法目的。防范新冠肺炎疫情等公共卫生事件迫切要求加强对野生动物病毒传播的预防和控制，保障公共卫生与健康。

然而，《中华人民共和国动物防疫法》虽将公共安全和人体健康作为其立法目的，但是，该法实行防疫的动物范围过窄。其所指涉的动物却仅限于家畜家禽与人工饲养、合法捕获的其他动物，而既不包含非法捕获的野生动物，又不囊括合法捕获而又在一定区域未采用人工饲养方式使之存活的野生动物。因而，《野保法》有必要针对野生动物确立保障公共卫生与人民生命健康的立法目的。确立这一目的，有利于完善我国既有的野生动物法律体系，预防、控制野生动物疫情，维护公共安全和人民生命权及健康权， 有利于实现对野生动物防疫活动的管理。

确立保护与防疫优先的《野保法》立法原则。目前的《野保法》确立了“保护优先、规范利用、严格监管”的保护原则。这些原则奠定了我国野生动物法律体系的立法基石。然而， 仅仅保护野生动物并不能完全涵盖防范动物疫情的立法目的要求。保护野生动物虽然是预防和控制野生动物疫情的重要方式，却并不能涵盖所有的预防和控制方式。确立保护与防疫的并重地位，实行保护与防疫优先的原则，不仅有利于发挥对《野保法》其它条款制定的指导作用，而且有利于提升社会公众的野生动物病毒防范和守法意识，从源头上控制重大公共卫生风险，从而实现保障公共卫生与人民生命健康的福祉。

二、拓展规制范围，破解规制范围过窄的难题

将野生动物保护与防疫范围由现有的重点野生动物拓展到所有野生动物。目前，《野保法》所针对的野生动物范围仅限于珍贵、濒危和有重要生态、社会和科学价值的陆生和水生野生动物。从防疫的角度来看，所有的野生动物都有可能成为病毒的中间宿主，并引发疫情在动物和人类之间的传播。同时，所有的野生动物亦都处于生态圈中。任何滥捕、滥食野生动物的行为亦都可能引发生态链的破坏。因而，无论是满足防疫的需求还是强化生态保护，均应将《野保法》的保护范围拓展到全部野生动物。

增设《允许人工繁育、人工饲养和食用的陆生非野生动物名录》和《允许食用的水生野生动物目录》，并规定禁止食用其它野生动物。通过公布《允许人工繁育、人工饲养和食用的陆生非野生动物名录》，采用排除法，禁止食用此外全部的陆生且非野生的动物。同时，不少水生的野生动物亦需要实现保护和防疫的要求。将长期以来稳定的、确定可以食用的水生且野生动物载入目录，并采用排除其它野生且水生动物食用品种的方式，既可以实现对水生动物保护和防疫范围的最大化，又可以实现对水生动物的合理利用。只有实行最全面的野生动物保护和防疫制度，才能最大限度防止野生动物病毒传播并实现野生动物生态链的稳定。

三、整合法律法规，破解立法衔接不畅难题

应统一立法主旨。当前，我国野生动物立法存在衔接不畅问题。多头立法、区别立法既使得对野生动物资源开发利用和生物多样性保护的矛盾不能完全调和，又使得《野保法》所确立的保护优先原则难以得到充分的贯彻，同时又未能很好与《中华人民共和国传染病防治法》衔接。在目前的《野保法》“保护优先、规范利用、严格监管”三原则中，利用放在了监管之前。这反映出现行立法更重视经济目的价值取向。因此，着眼于野生动物疫情的防范，必须将保护与防疫优先、严格监管和适度合理利用的原则作为野生动物立法的统一宗旨。唯有如此，方能使得相关法律法规内部协调一致，化解野生动物资源开发利用与生物多样性保护和野生动物防疫的矛盾。

整合立法规范，提升整体位阶。涉及野生动物保护的法律法规整体位阶偏低，多数属于行政法规、部委规章甚至行业政策，而法律则屈指可数。这就使得对野生动物保护、防疫的稳定性、连续性和惩罚力整体偏低。我国可以及时总结野生动物保护的经验教训，将一些业已成熟的行政法规、部委规章和政策统一整合到野生动物保护、防疫和利用的法律中，使之成为法律。应将《野保法》《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》等相关立法统一整合为《野生动物法》，促进野生动物保护、防疫、利用、监管立法的综合化和体系化。通过这种将行政法规、部委规章和政策的升格，野生动物保护、防疫和利用的稳定性、系统性和强制力将会大为增强。这也就为进一步强化监管奠定了基石。

四、明晰权限，强化处罚，破解监管疲软难题

明晰监管权限，纠正错位职能。当前，对于野生动物保护， 在管理权限上，海洋、林草、农业、卫生健康、公安等部门都具有管理权，而这些部门间的管理范围和职责却又存在交叉重叠现象。例如，林业和渔政部门分别负责管理陆生和水生野生动物工作，市场监管部门负责监管相关违法经营工作。实践中，这三者有时难以协调一致开展工作。这种多方监管势必造成部门之间可能存在的互相推诿和利益争夺。当有利可图时，一些交叉部门就会争相管理 ；而无利可求时，一些交叉部门又会互相推诿，致使监管缺位。同时，一些部门同时拥有管理权和监督权。这又会造成管理者名为“自我监督”，实为无人监督，从而引发灰色交易的局面。而现代行政法治要求权责明确。只有明晰执法主体的权力边界，才能实现各职能主体不滥权、不越位、不缺位。应当通过清理野生动物保护法律、法规、部门规章和政策，以法律形式明晰各执法部门的主体、权限与责任，促使执法主体实现权责一致，健全野生动物监管执法体系，防止权限交叉重叠的现象发生。

着力提升处罚力度。对于野生动物保护，目前处罚力度偏小。非法买卖穿山甲等受保护动物之所以在一些海鲜市场、农贸市场长期存在，就是因为对非法贩卖的行为打击力度过小，从而使得商贩得到的处罚远低于获取的收益。刑罚是惩治和震慑严重危害社会公共利益行为的最严厉手段。面对广泛存在的食用野生动物现象，从根源上预防疫情，就离不开严刑峻法。因此，应在《中华人民共和国刑法》中增设以食用为目的非法猎捕、交易、运输和贩卖野生动物罪，并将该种犯罪界定为行为犯，将以上任何一种行为皆规定为犯罪， 以刑罚手段严厉惩治以食用为目的的非法猎捕、交易、运输和贩卖野生动物的行为。除了刑罚，其它法律、法规、规章亦是调节社会成员行为的重要手段。因此，我国还应进一步升格对违反野生动物保护、防疫与利用相关法律、法规、规章的处罚标准，从严、从重打击相关普通违法、违规行为， 从而有效震慑涉野生动物违规和违法行为。

 （来源：《人民论坛》2020年第15期）