我国野生动物走私的法治现状、问题与建议

文|常纪文（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长，研究员）

2019年底2020年初爆发的新型冠状病毒肺炎疫情，再次为野生动物的非法食用和利用敲响警钟。各方面广泛呼吁进一步加强野生动物保护立法和执法，全国人大常委会拟将《野生动物保护法》修法工作纳入2020年立法计划。在野生动物保护方面，野生动物及其制品走私是国际社会普遍关注的重要内容。我们有必要认真梳理这方面的有关法治现状和问题，为中国进一步树立负责任的野生资源大国和环境保护大国形象作好法治保障。

在中国，野生动物及其制品走私的对象既包括可以生产中药、生产工艺品或者可以食用的野生动物及其制品，还包括可以观赏的野生动物。这些年来，随着野生动物走私及与之相关的国内非法贸易情况的不断变化，相应的，中国的应对措施也在不断调整，取得了积极成效，越来越严厉的执法行动遏制了走私严重的势头。

我们全面梳理了中国打击野生动物及其制品走私的立法发展历程，认识到我国打击野生动物走私等方面的法治建设还存在一些问题，如国内野生动物保护名录与《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES公约）附录不一致、人工饲养的野生动物与野外野生动物的保护等级存在差异、保护的野生动物范围过于狭窄、监管能力不足等问题，需要采取协调保护名录、建立公益诉讼、促进社会参与、细化国际合作机制等应对措施。

一、中国打击野生动物及其制品走私的立法发展

1.全国人大常委会对刑法关于野生动物及其制品犯罪的解释

1997年的刑法只对两类相关行为规定了入罪条件和刑罚处罚措施，这两类行为分别是：非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物，非法收购、运输、出售、走私国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品。这两类行为都不涉及消费层面，而消费是犯罪链条的源头，必须严厉打击非法购买的行为，才能有效阻止野生动物的非法捕猎、运输、走私等行为。

2014年4月24日，全国人大常委会通过了《关于<中华人民共和国刑法>第三百四十一条、第三百一十二条的解释》，针对以食用为目的购买国家重点保护野生动物及其制品的行为作了规定，如“知道或者应当知道是国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品，为食用或者其他目的而非法购买的，属于刑法第三百四十一条第一款规定的非法收购国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的行为。”

此立法解释把个人、单位为食用或者其他目的而非法购买国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的行为，确定为非法收购的行为，体现了以下两个突破：一是食用、收藏等个人目的被纳入犯罪动机；二是突破了以往“收购”的经营性特征，把基于非经营性的个人食用、收藏等也作为犯罪行为对待。

对于具体的刑罚措施，刑法第三百四十一条第一款规定：“非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的，或者非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；情节特别严重的，处十年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。”

可以看出，此立法解释的目的有两个：一是通过强制惩戒措施，引导人们形成环境友好型的生活方式和饮食文化，减少腐败，保护生态环境，提升环境道德水平；二是通过源头控制，减少“市场”需求，从而减少以牟利或者其他目的而捕猎野生动物特别是珍稀野生动物的行为，减少走私和非法运输、销售野生动物的行为。从某种程度上讲，此立法解释也是配合“八项规定”来深入实施、打击官员腐败的。

2017年2月6日，互联网上流传“官员请吃穿山甲”事件。事件起因是一名香港商人于2015年7月15日发微博称，自己在广西考察期间，在当地官员邀请下，在其办公室吃了穿山甲，并配发相关图片。后来，这条微博被大量转发并引发社会热议。经过核查，上述宴请活动相关费用由私人支付，参加宴请的一名官员已于2016年5月因涉嫌受贿罪被检察机关依法逮捕。请客的企业老板和购买穿山甲的厨师于2017年2月因涉嫌非法收购珍贵、濒危野生动物犯罪被刑事拘留。

2.2016年修改的《野生动物保护法》的规定

2016年7月修改的《野生动物保护法》也即现行《野生动物保护法》顺应了人道对待动物的国际潮流，在第26条明确要求“不得虐待野生动物”，在第29条明确规定“利用野生动物及其制品的，应当……符合生态文明建设的要求，尊重社会公德，遵守法律法规和国家有关规定”。

为了从源头和中间环节打击野生动物的走私和非法贸易，现行《野生动物保护法》从以下三个方面作出了禁止性规定：一是禁止违法购买野生动物及其制品，如第30条为此规定：“禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品，或者使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。”二是禁止违法发布野生动物的广告，如第31条规定：“禁止为出售、购买、利用野生动物或者禁止使用的猎捕工具发布广告。禁止为违法出售、购买、利用野生动物制品发布广告。”三是禁止违法提供交易场所，如第32条规定：“禁止网络交易平台、商品交易市场等交易场所，为违法出售、购买、利用野生动物及其制品或者禁止使用的猎捕工具提供交易服务。”对于违反者，此法规定了没收违法所得和罚款等行政处罚措施；对失职渎职的政府官员，规定了撤职、开除、引咎辞职等严厉的法律责任。这有利于有关部门依法行使其职责。《野生动物保护法》的修改是中国道德法律化的又一大进步，通过法律适度地保护野生动物，不仅有助于维护社会公众的人道情感，还弘扬了怜悯生命等传统美德。

在打击野生动物走私的国际合作方面，《野生动物保护法》第36条指出，国家组织开展野生动物保护及相关执法活动的国际合作与交流；建立防范、打击野生动物及其制品的走私和非法贸易的部门协调机制，开展防范、打击走私和非法贸易行动。这为中国将来更好地履行CITES公约，更加广泛地打击野生动物走私行为，奠定了法律基础。

《野生动物保护法》第5条规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织依法通过捐赠、资助、志愿服务等方式参与野生动物保护活动，支持野生动物保护公益事业。”目前，“让候鸟飞”“中国江豚保护行动网络”“自然之友”等环保社会组织和一些环保人士活动，采用自行车、汽车、小船、无人飞机等巡逻工具，活动在江豚、候鸟、穿山甲等野生动物保护的第一线。譬如在2016年的候鸟迁徙季节，很多环保社会组织广泛参与护鸟，中央电视台、地方电视台以及其他新闻媒体也积极支持，一些捕鸟的犯罪嫌疑人被公安机关抓捕。再如2017年2月26日，接到群众举报，广西防城港警察在边境的一出租屋内查获70只野生乌龟。

3.近年来中国政府发布的象牙及其制品禁令

2012年底以来，中国政府大力推进生态文明制度建设，既扭转了之前以牺牲环境为代价的发展模式，也在国际上树立重视生态环境、促进中国和全球可持续发展的国际形象。特别是在国际舞台上，中国政府高度重视气候变化应对和野生动物保护的国际合作。

2015年2月26日，原国家林业局发布公告称，我国实施临时两项禁令：一是禁止进口CITES公约生效后所获的非洲象牙雕刻品，二是禁止进口在非洲狩猎后获得的纪念物象牙。临时禁止进口措施实施期间，暂停受理相关行政许可事项。比如，浙江省当时有2家从事象牙定点加工的企业和7个象牙定点销售点，都是经过原国家林业局批准的，接到通知后，原浙江省林业厅表示，自公告之日起浙江全省立即实施非洲象牙雕刻品的临时进口禁令。

2015年3月2日，中国国家主席习近平会见来访的英国威廉王子。习近平介绍了中方在保护大象等野生动物方面的政策和所做工作,希望加强该领域国际合作。两天后，威廉王子前往云南西双版纳，考察大象保护的现状。2015年9月25日，中国国家主席习近平与时任美国总统奥巴马在美国一致决定，在各自国家颁布禁令，除少数特例外，全面停止象牙进出口贸易，并采取有效、及时的政策逐步停止本国的象牙及其制品贸易。在CITES公约第十七届缔约方大会召开（2016年9月）之前，美国的7个州为了实施联邦法规，采取了更为严厉的州级管控。2015年12月2日，中国国家主席习近平在津巴布韦考察野生动物救助基地，察看了基地救助的野生动物。习近平承诺中方将继续通过物资援助、经验交流等方式,帮助津方加强野生动物保护能力建设。可见，中国的野生动物保护外交和国际合作已由过去的被动适应转向主动参与。

2015年3月的临时禁令于2016年3月到期后，原国家林业局随即宣布对进口象牙及其制品采取更加严格的管控措施，2015年实施的象牙临时禁止进口的措施延期至2019年12月31日，并扩大禁止进口的象牙及其制品范围。

如果国内有市场需求，必然会或多或少地刺激境外走私和偷猎。为了进一步树立中国在环境保护方面负责任大国的形象，国务院办公厅于2016年12月30日发布《关于有序停止商业性加工销售象牙及制品活动的通知》，要求分期分批停止商业性加工销售象牙及制品活动。其中，2017年3月31日前先行停止一批象牙定点加工单位和定点销售场所的加工销售象牙及制品活动，关闭的总数量达到67家。2017年12月31日前全面停止，105家持证机构全部关闭。截至2018年1月18日，已停止全部34家加工单位和143处销售场所的相关活动。这项禁令使很多象牙雕刻师失业，很多合法的收藏者难以转让手中的象牙艺术品，损失很大。可以说，中国为了保护非洲大象，付出了巨大的代价，也得到了CITES成员方的广泛好评。中国的香港特别行政区目前也在起草新的法律，拟设立5个过渡期，逐步关停辖区内的象牙贸易。

在中国的示范下，一些国家和地区也在开展相关努力，但是态度的坚决程度，与中国相比还有些差距。如欧盟在2017年7月1日通过了新的规定，禁止库存原料象牙的再出口，然而欧盟在内部仍然保留了一定规模的象牙贸易市场，包括象牙配件的古董交易。

 二、关于中国应对野生动物走私的法治问题与对策建议

一是国内野生动物保护名录与CITES公约附录不一致的问题。按照《野生动物保护法》的规定，国家对野生动物实行分类分级保护，对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护。国家重点保护的野生动物分为一级和二级两级。国家重点保护野生动物名录，由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定，并且根据评估情况每五年对名录进行调整，报国务院批准公布。一些在国际上受到相当重视的野生动物，如黑熊和穿山甲，属于被列入CITES附录Ⅰ的保护动物，但是在中国仅属于国家二级重点保护野生动物，保护级别低于一级保护动物。由于穿山甲在中国处于濒危状态，建议国家重点保护野生动物名录在调整时，应当将其列入一级保护野生动物范围。对于野生黑熊，也应当列入一级保护动物。这样有利于更加严厉地打击涉及这些动物的走私犯罪活动。

二是人工饲养的野生动物与野外野生动物的保护等级差异问题。2016年修订的《野生动物保护法》第28条作出了一个极具争议的规定，那就是：对人工繁育技术成熟稳定的国家重点保护野生动物，经科学论证，纳入国务院野生动物保护主管部门制定的人工繁育国家重点保护野生动物名录。根据有关野外种群保护情况，此类野生动物的人工种群可不再列入国家重点保护野生动物名录，实行与野外种群不同的管理措施。按照这种规定，黑熊的人工繁育技术已经成熟稳定，野外黑熊的数量也比较稳定，那么处于人工饲养下的黑熊以后就可能不作为野生动物处理，走私或者违法收购人工繁育的黑熊，就不按照走私非法收购珍贵濒危野生动物处理。这也许和CITES公约的精神有些出入。建议对于饲养的虎、熊等动物，还是按照CITES公约的规定，继续纳入国家重点保护野生动物名录。同时，建议加强人工熊胆替代品的研制，逐步消除黑熊和熊胆制品走私的现象。

三是现行的《野生动物保护法》并未把所有的野生动物纳入保护范围。这部法律仅保护珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物，并不保护野兔等普通的野生动物，不利于防止公共卫生事件的发生和生态平衡的保持。建议将《野生动物保护法》的保护范围扩展至可能引发公共卫生事件和影响区域生态平衡的其他野生动物。为此，需要国务院野生动物保护主管部门会同国务院卫生行政部门组织开展公共卫生风险和生态环境评估，并公布禁止食用的野生动物名录。

四是监管机关的人员不足，监管能力有限，难以发现和打击所有的走私行为。首先，建议野生动物保护监管部门和公安机关建立有奖举报措施，促进公众参与和监督，对于公众提交的举报信息，必须予以重视，否则追究责任。其次，建立各部门、各区域共享的野生动物监管信息平台，建立部门间、区域间的监管协作机制，健全联合或者协同执法机制。再次，《野生动物保护法》修改时，建议明确规定民事公益诉讼制度，允许社会组织和个人起诉走私、偷猎、销售、运输野生动物及其制品的单位和个人，让其承担生态环境损害的责任。

五是一些执法机关对于违法行为仍然存在不作为和慢作为的问题。有的违法者甚至在市场监管部门、公安派出所和地方政府旁销售野生动物及其制品而没有人管。对此，首先，应当针对地方政府及其林草、公安、海关、工商、环保等部门建立监管的权力清单，规定尽职照单免责、失职照单追责的机制，建立党政同责制度，解决地方政府之间以及监管部门之间相互推诿的问题。对地方政府建立野生动物保护工作的考核制度，对于乱作为、不作为和慢作为的执法部门，应当追究责任。其次，《野生动物保护法》修改时，建议明确规定行政公益诉讼制度，允许社会组织和个人起诉乱作为、不作为或者慢作为的地方政府及其监管部门。只有这样，才能督促地方政府及其监管部门依法监管。

六是打击野生动物走私的国际合作机制需要细化。首先，建议在国家林草局的协调下，加强国内外民间组织在野生动物保护以及打击走私和偷猎、非法运输、销售方面的交流和合作，形成超越国界的打击野生动物走私的民间信息网络。其次，由国务院协调，出台林草、工商、海关、环保、公安等部门在打击野生动物及其制品的走私和非法贸易的部门权力清单，细化部门之间的协调机制，建立统一的野生动物国际贸易和国内贸易的信息平台。再次，由外交部牵头，协调林草、工商、海关、环保、公安等部门的立场，建立协同的国际谈判和国际合作机制，建立统一的野生动物国际贸易和国内贸易的信息平台。此外，中国政府要和CITES公约秘书处协商，并与野生动物及其制品原产地、运输地国家加强重点沟通，针对跨国走私，共同健全涉及中国的沟通、协调和通报机制，建立相互衔接的执法机制。只有这样，走私和非法贸易行动才能得到系统的遏制。

七是走私监管与捕猎、繁育、运输、储存、转让、食用监管应当一体化、并重地进行。建议修改《野生动物保护法》有关规定，除特许的清单和事由外，原则上禁止食用和利用所有的野生动物。这样一来，需求就会严重萎缩，走私产业、走私前端的猎捕产业和走私后端的繁育、运输、储存、转让产业，都会得到有效遏制。在此基础上加强执法和司法，效果会更好。

此外，还有一个问题，就是动物福利。2016年修改《野生动物保护法》时，“动物福利”一词在笔者和有关专家的呼吁下，一度被写入修改草案，但有动物保护人士认为，动物福利一般适用于圈养动物，如果用于野生动物，等于变相鼓励和认可捕获和圈养野生动物，野生动物的保护变成了野生动物的利用，故坚决反对，有的甚至上书最高层。由于没有形成一致意见，“动物福利”一词和有关的明文规定最后还是被拿掉了，只保留了一些实质性保护野生动物福利保护的隐含条款。事实上，野生动物的运输和收容都涉及动物福利问题，但是现行《野生动物保护法》并没有涉及。对于如何人道对待被查获的走私野生动物，中国有必要建立野生动物的福利保护规定，并开展国际间的动物福利保护制度建设对话。

（本文载于《中国生态文明》杂志2020年第1期）